发达国家和地区反腐倡廉的成功经验借鉴

　　第三章 发达国家和地区反腐倡廉的成功经验借鉴

　　3.1 美国、瑞典、香港反腐倡廉分析

　　3.1.1 美国的反腐倡廉体系分析

　　美国是分权国家中最具有代表性的，分权与制衡能避免出现权力滥用、专权等现象，减少腐败。

　　（一）政治制度。美国政治制度的根本依据是联邦制度与三权分立两大政治思想，这些是在美利坚合众国建立之初起草宪法时就已经确立。联邦制度是指将国家由低到高分为地方、州和联邦三级政府管理，后两级政府没有隶属关系，各州拥有包括立法权在内的较大自主权。三权分立是指因担心权力过分集中而危害人民的自由，为避免政府滥用权力，根据宪法，个体不能同时任职于两个或两个以上的部门。三个部门的人员由互不相同的独立方式在不同时间和范围内产生，因此不同部门所负责的对象也各不一样。权力划分之后，各部门在政治上和宪法上都相对独立，从而使分立的三大权力部门呈现出相互制衡的局面。

　　（二）廉政立法。美国的反腐败法律法规大致可分为两种：一种用于确立各类行政制度和相关程序，如有关财务公开、政务公开、政府采购、接受礼品的法案等；另一种是用于建设各级廉政机构，如有关政府道德署、独立监察官的法案。美国的法律法规不仅对在任的政府官员和工作人员有限制，甚至在其卸职后的重新就业、财务公开都有规定。还有比较有名的《政府阳光法》要求行政机构的会议除特殊情况应公开进行，这大大的提高了政府决策的透明度。

　　（三）反腐机构。美国反腐机构的特殊之处是设立有独立监察官。它是专为调查美国舞弊案而设立的，用于调查高级别行政官员的贪污受贿等失职行为，并进行起诉。因此，独立监察官将会被赋予包括组织人事权、调查权、传讯权、提起特别诉讼权等在内的很多职权。为了保证调查的公正性，被任命为独立监察官的人不得是政府的雇员。

　　（四）公民社会监督。美国人民主意识较强，对监督政府职能作用的发挥很重视。社会监督作用发挥也比较明显，群众个体能积极的检举、揭发官员违法违纪行为。另外，各州、市、县成立以由离退休政府官员与社会名流组织的民间组织，对立法、司法、行政机关也都有十分关注。这些与美国的国体有关，因此执政党竞选时都会充分考虑群众的意见。
　　
　　3.1.2 瑞典的反腐倡廉体系分析

　　一直以来，瑞典都是廉政指数相对而言比较靠前的国家。在最新的 2013 年透明国际组织对外公布的排名上，瑞典与芬兰并列第三，足见其清廉程度之高。

　　（一）福利制度。瑞典的福利制度包括医疗、养老、教育、事业、抚育等，是举世公认的社会福利模范国家，它拥有“从摇篮到坟墓”的庞大的社会保障体系，常被用“上不用养老，下不用养小”来概括,即老人的生活费、医疗费，小孩的抚养费、教育费政府都会承担或大量补贴。这从一定层面上削弱了公务员受贿的动机。

　　（二）监督机构。瑞典议会设置行政监察专员将近有 200 年的历史，吸引着世界上 80 多个国家和地区前来效仿。其设置目的在于监督法律、法令的执行，限制国家工作人员的不合法、不公正行为，以完善行政管理，保证公民合法权益。这一设置在当时社会引起极大反响，这一形式在社会上也得到发展，出现了一些半官方的、以特定对象为监察目标的专员，如经济自由竞争监察专员等。这也在另一方面提高了人民参与监察监督政府事务的积极性。在瑞典还有一个比较典型的机构是反贿赂事务所，它是瑞典社会团体建立的反贿赂的专门机构，对反贿赂的法规进行讲解和演说，同时为大众提供反贪污贿赂的各种咨询活动。

　　（三）媒体舆论监督。瑞典法律规定新闻、网络等媒体享有对公共事务的知情权与报道权，政府不得进行强制干预，各种媒体享有据实报道的自由，任何人不准调查消息来源。这就意味着新闻媒体能及时、迅速的对政府行政事务进行追踪报道，大胆揭露政府机关及其官员的违法或不正当行为。同时，国家及地方行政工作人员在保证不涉及国防、机密消息的前提下，有权利向媒体提供合法的政府消息。

　　3.1.3 香港的反腐倡廉体系分析

　　早期的香港腐败盛行，尤其是港英政府统治初期，黑社会与贪官污吏相互勾结，中饱私囊。港人制定了一系列的反腐行动，随着法律和制度的完善，社会风气逐渐好转，据调查，香港的腐败印象指数排名亚洲第二，仅次于新加坡。

　　（一）香港廉政公署。香港廉政公署是随着香港经济的启航与社会的发展而创建和成长起来的，是香港在特殊时期形成的制度反腐利器.作为专门的反腐机构，专门负责调查一切违法违纪的贪腐案件，并给予处分甚至是检举立案调查。

　　其调查对象主要是政府部门、公共机构以及私人部门。廉政专员直接隶属于总督，且只对总督一人负责，对于公私企业机构涉嫌贪腐的各个方面都有很大的权力。

　　同时，为了保证廉政公署执法的公正性，预防职权滥用，香港政府还制定了相应的约束与监管机制，以对廉政公署进行必要的法律制约。此外，廉政公署内还设有一个专门的部门负责内部调查监察，直接听命于执行处处长。廉政公署对公民的透明度也很高，能直接接受全民和传播媒体的监督。

　　（二）全民反腐。香港社会的反腐氛围很浓厚。市民和各种市民团体都表现出很高的反腐热情。许多香港市民踊跃参与廉政公署的活动，如联络、策划、推行特别活动等；许多非政府组织、街坊组织、大中小学校都会与廉政公署合作，进行反腐讲座、展览等活动，对公民和各界人士进行正确的人生价值观教育，培养诚信、廉洁意识和职业道德。同时政府对新闻媒体给予绝对的自由，广播、电视、报纸等新闻媒体可以对政府行为的是非功过进行评论。对于触犯众怒的腐败问题，更可以不遗余力的曝光，不仅能唤起公民对腐败的警觉性和对反腐工作参与的积极性，也能对官员腐败起到警示作用。

　　3.2 发达国家和地区反腐倡廉的经验借鉴

　　3.2.1 科学合理的体系设置

　　各国反腐倡廉的经验表明，科学合理的制度设计是十分重要的，其重点首先在于各行政部门的权力划分。美国、瑞典、香港通过长期发展形成了一套较为完善的反腐倡廉体系。美国三权分立的政治导向使得相对独立的国家行政机构、立法机构、司法机构形成三足鼎立之势，并相互制衡。在 20 世纪 80 年底末，美国政府进行了较大规模的行政改革，由无限追求行政权力的扩大和政府职能的膨胀转变为寻找更好的政府治理模式，来适应以信息技术为基础的政府管理的需要，这正说明了向科学的政府前进的决心。这不仅将公职人员的职能界定得十分明确，而且有利于其规范日常行为和提高服务意识。包括瑞典、香港在内的其它反腐倡廉建设较好的国家和地区在其发展过程中也均对政府进行过改革，以适应社会不断的发展。一个科学、完整、严密的体系可以提高行政工作的有效性。

　　3.2.2 反腐机构的独立运作

　　从美国、瑞典、中国香港的反腐情况来看，反腐机构的独立运作是十分必要的。一个反腐机构想要取得效果，首先要有独立性作保证，因为不管受制于哪个部门，都会受到约束，我国目前出现的情况就是“左手反右手”,即出现一个领导同时监管行政部门及监督部门，这对反腐工作是极其不利的。美国独立检察官专用于调查高级别行政官员的贪污受贿等失职行为，为官者不受雇于政府，被任命的人多为教授、律师等，在保证工作人员中立态度的同时也最大限度降低公务员遮掩自己腐败行为的机率。香港廉政公署几乎也是一样的运作模式。行政长官对廉政公署的作用也不在于对其具体办案业务进行干预，而是只负责业绩审查。

　　香港由一个黑社会与官吏勾结、腐败盛行的地区逐步发展为全球腐败程度最低的地区之一，廉政公署的作用功不可没。这些国家和地区反腐成功的经验证明，反腐机构的独立运作是预防腐败有效途径。

　　3.2.3 法律制度的保障地位

　　法律的建设不仅是要求制度在制定过程中不得违背或冲突国家宪法的原则，更应该体现我党从严治党、坚决反腐的决心，要通过法律手段来规范和约束权力，加快反腐倡廉法制建设。不论是美国、瑞典还是香港，在反腐倡廉的建设上，都有完善的法律制度来作保证。美国的法律包括《宪法》、《刑法》，还有不断提出的从 1883 年的《文官制度法》到 1966 年的《信息自由法》、1995 年的《游说公开法案》，以及反腐败的相关命令和准则--行政系统工作人员廉政行为准则等，组成了一套完整的法律法规体系来对公职人员进行约束，预防和惩治腐败。

　　瑞典成文立法 700 余年，大到国家宪法，小至公民的日常规则，都形成了很多操作性很强的法律法规，把有关公务员行为规范、行政纪律方面的立法进行全面、详细、严格的说明，并制定出单独的反腐上的刑事法律。而香港的公务员行为准则不仅是行政伦理的要求，它本身就具有惩戒功能，与《廉政专员公署条例》等共同构成香港防贪、肃贪法律的有机整体。各国的经验不断验证着一个道理，健全的法律法规制度建设在反腐倡廉中发挥着重要的作用。相较而言，我国的法律制度亟待进一步发展和完善。

　　3.2.4 公民参与的监督作用

　　公民反腐的力量不容小觑，尤其是在我国，人民群众才是国家真正的主人，群众的积极参与更能让腐败分子无处遁形。美国崇尚民主，美国公民对腐败的监督不仅仅只是个人监督，更有民间团体和组织进行监督，对美国政府产生着影响；瑞典电子政务的推行较早，将政府事务通过网络公布于所有的公民，接受全体公民的监督，这提高了政府决策的透明度，降低了腐败发生的机率，将腐败抹杀在萌芽状态，此外瑞典的各种媒体也很积极，它们有足够的自主权，将行政过程中的违法违纪行毫无保留的暴露在人民群众的目光下，这对腐败分子也起到很大的威慑作用；香港廉政公署的办案情况对全民公开，并通过新闻媒介进行追踪报道，接受民众的监督和意见。以上种种研究表明，人民群众的积极参与对反腐工作也有一定的促进作用。

　　随着科技的进步，我国近年来的反腐也有来自于群众的力量，如表哥杨达才案（网络反腐）、陕西省原政协副主席庞家钰案（小三反腐）等，都是广大群众参与的成果。但这种大众参与反腐的案例毕竟还只是典型性的。公务员系统中虽也设立了监督，然而由于一些外界复杂因素和利益的影响，内部监督作用似乎不能很彻底的发挥。因此，充分激发社会公民参与反腐的热情，发挥好人民群众的监督作用，是我国反腐倡廉制度体系建设道路上必须迈出的重要一步。