突发公共事件应急处理对策与建议

　　第七章 对策与建议

　　第一节 搭建城市应急管理网络治理体制

　　公共危机治理强调公共危机管理系统中参与主体的多元性，要求最大可能地吸纳各种社会力量，最大可能地调动各种社会资源共同应对危机，形成社会整体的危机治理网络。因此，在突发事件应急管理中，除了依靠政府应对外，还需要广泛的社会协作，形成政府、非政府组织和公众等多元化主体共同参与的突发公共事件应急管理网络治理体制。

　　一、政府由应急管理的主体力量转为主导力量

　　本文认为，主体是数量概念；主导是力量概念。公共危机治理理论中强调多元化主体共同参与的应急管理网络治理结构。这代表应急管理决不仅仅是由政府这一单一主体来完成，而应该整合多种力量，政府则是这多种力量中最核心的力量，起主导作用。

　　目前，受我国传统行政体制的影响，在突发公共事件应急管理过程中，政府依然是绝对的主体。从应急决策、物资调配到信息发布等，基本都是依靠政府的力量来完成。

　　然而，面对越来越复杂的灾害形势，单靠政府进行应急管理是非常有限的。同时，也与目前行政体制改革、建立服务型政府、推进“善治”的理念相悖。为解决这一困境，政府必须从主体位置退下来，将更多的职能交给非政府组织、企业和公众来完成，政府本身则担当“舵手”的角色，发挥其主导作用。

　　二、提高非政府组织在应急管理中的自主应对能力

　　非政府组织在应急管理中扮演着十分重要的作用。然而，我国非政府组织还处于起步探索阶段，自主性低，官办色彩较浓，应急功能不强。如何提高非政府组织参与应急管理的能力，仍然是应急管理中的薄弱环节。这涉及到非政府组织的定位、自身组织建设和社会参与渠道开拓等多方面的问题。本节仅从提高政府组织在应急管理中的自主应对能力提几点思考建议。

　　一是进一步明确非政府组织在应急管理中的权责，并在有关应急管理政策法规中予以体现。权利、责任和义务三者相关关联，要进一步提高非政府组织的自主应对能力，首先要赋予其一定的权限范围；其次是改革其参与应急管理的途径和任务分工，如在民间赈灾捐赠方面，可确立红十字会、慈善总会等社会慈善组织的主体地位；最后是以责任制规范其行为，使非政府组织真正成为应急管理体制建设的组成部分。

　　二是进一步明确非政府组织与政府组织的联系沟通渠道，加强信息共享。在政府应急决策中应当有红十字会、慈善总会、各类专业协会等非政府组织的代表，即非政府组织应作为应对突发事件应急决策的参与主体之一。

　　三、建立健全专家咨询制度

　　应急管理作为非常态下的非程序性决策过程，可变性大、应急决策干扰因素多。要想真正做到变“危”为“机”,提高应急管理能力，必须加强专家队伍建设，充分专家的咨询参谋作用，为应急管理提供科学有效的理论支撑和经验研究。不仅在平时，要注重在应急管理理论研究中发挥专家的中坚作用，在培训干部、培养人才和宣传教育中发挥专家的骨干作用。在突发事件发生时，更要注重发挥专家的决策辅助作用，提高决策的科学化程度。

　　完善专家咨询制度，一是要建立健全门类齐全的、不同部门的专家库。既要有技术专家，也要有管理专家，还要有社会心理专家等。依据不同的突发公共事件分类，建立应对各类突发事件的技术专家组。同时，专家人选的选定不能只限于高校教授、研究所的研究员等政府系统之外的专家，还要吸收政府内部长期从事相关专业的专家。因为系统外的专家理论性比较强，但由于不了解政府运作程序，提出建议的可操作性相对较差。

　　系统内专家往往受其所在单位的限制，所提建议会有部门利益倾向。而系统内、外专家互相探讨交流，则可以相互取长补短，找到应急管理更加科学有效的方法。二是要实现咨询活动制度化。正如前面所提到的，专家咨询参谋作用的发挥绝不是突发事件发生时“头痛医痛，脚痛医脚”的行为，更要注重平时对提高应急管理能力的研究和探讨。要建立专家咨询制度，明确专家在应急管理中的任务，将与专家沟通、交流、听取意见作为日常的一项重要工作来完成，定期与专家保持联系。

　　第二节 建立城市群应急管理联动体制

　　随着城市现代化程度越来越高，面临的公共灾害和自然灾害的潜在威胁也越来越大，不仅牵涉到几个部门，更可能跨区、跨省，造成大面积灾害影响（如 2008 年南方暴雪）。面对更加复杂的灾害形势，原有的应急管理体制需重新架构，不仅应部门合作，还要省（市）协调，进而实现全国联动，通力合作，提高应对各类突发事件的应急管理能力。因此，建议在完善城市内部应急管理体制的基础上，预留外部接口，与附近省（市）相连通，建立起城市群应急管理联动体制。

　　应急管理作为非集权政策，在整合多元主体共同参与决策的同时，依然需要有一个高效、统一的指挥体制来进行快速决策、调动资源、形成合力。这一原则仍然适用于城市群应急管理联动体制的建设，甚至将更加突出。如何在灾害发生时有力协调、统一行动，仅靠中央成立应急指挥部展开统一部署可以弥补这一缺陷，但无疑是较为滞后的。

　　应急管理不仅是在紧急状态下的管理，更注重平时的预防和运作。如何在日常工作中有效整合各省市应急管理力量，需要有一个有效的管理体制进行规范。因此，建议成立城市群应急管理联席会议制度。

　　一是确定联席会议的参加对象。以上海市为例，向外拓展可成立长三角地区城市群应急管理联席会议，包括无锡、宁波、舟山、苏州、扬州、杭州、绍兴、南京、南通、常州、湖州、嘉兴、镇江等邻近城市。

　　二是成立联席会议办公室。一般来说，由于大城市应急管理体制相对比较完善，应急动员能力强。因此，办公室可设在应急体系相对比较完善的大城市（如上海）。

　　三是明确联席会议制度。通过定期召开会议，明确城市群（如长三角地区城市群）在应对突发公共事件上的共同问题，进行研究探讨，并具体化。此外也可通过实施网上联合演习等，加强区域合作。

　　四是要明确信息交流制度。建议每年都要由联席会议办公室对本年度应急管理方面的所有信息进行汇总。汇总以后，一份由联席会议办公室留存，另一份则反馈给各参与主体。因为信息对称是联席会议能够有效运转的重要前提。只有思想统一、信息对称，才能共同推进联席会议制度，才能真正建立起城市群应急管理联动体制。

　　第三节 建立健全应急管理的责任和监督机制

　　一、建立健全应急管理问责制

　　切实有效的应急管理问责制，是突发公共事件应急管理体制能够高效运作的重要保障。建立健全应急管理问责制，一是要制订明确、详细的责任对应制。要细化到应急管理中的各个环节、步骤、岗位，甚至是每个工作人员。建立健全主要负责人责任制、部门责任制和岗位责任制。二是要进行责任分类。应急管理作为非常态下的非程序性决策过程，需要一定的经验积累作为支撑。因此，应急管理问责制不适合一票否决制，而要针对应急处理不当的原因，进行责任区分。对于那些确实是行政责任的，应当承担；对于那些可能是缺乏经验造成的，则以吸取经验为主，辅以批评鼓励。三是要对责任进行分级。对在应急管理中发生重大问题、造成严重损失的，要追究主要负责人的责任。对因违反决策程序造成损失的，要追究部门责任和执行人的责任。对在应急管理过程中不履行职责、不作为的，则追究个人责任。此外，构成犯罪的，则要依法追究法律责任。

　　二、建立健全应急管理监督机制

　　要使责任制真正落到实处，还需要建立相对应的监督机制，以监督机制来促进突发公共事件应急管理工作的顺利开展。应急管理问责制常是事后进行，而监督机制则需要贯穿应急管理的全过程。因此需要建立长效的应急管理监督机制，实行制度化的监督工作体系。监督不仅仅是主要领导的视察检查，还需要成立专门的检查组对下级政府和部门进行监督检查。同时，还要充分发挥新闻舆论监督和社会公众监督的作用。通过多种形式的监督使政府应急管理职责真正落到实处，使责任制发挥应有的作用。