突发公共事件应急管理体制存在的问题

　　第六章 突发公共事件应急管理体制存在的问题

　　第一节 政府内部部门分割、条块分治

　　一、部门分割

　　从组织管理看，应急管理存在部门化倾向。各应急管理专业部门的垂直管理较为成熟；但部门之间的职责分工并不确定，职责交叉和管理脱节现象并存，灾害应对协同性较差。例如，对突发公共卫生事件的应急处理，卫生、交通、通信、信息、物资供应等部门和地方政府都有各自的应急管理职能，但如何统一行动，协同运作，却没有明确的规定。各部门往往只知道本部门职责，灾害应对中不知道如何协调。有些部门之间职责交叉现象依然存在，一旦灾害事故发生，容易出现相互推诿、扯皮现象，以致错过了应急管理的最佳时机，使小灾演变成中灾，甚至是大灾、巨灾。

　　从应急管理过程看，依然缺乏统一的协调机构。虽然目前，很多地方政府都建立了“应急管理办公室”,作为应急管理的日常办事机构。通常与政府值班室两块牌子一套人马，尽管“职责规定”上写明“承担应急管理的日常工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用”,但在日常运作中，却与原来的值班室没有明显区别，不能很好发挥应急办的作用，一旦发生特大灾害，则显得无能为力。有些地方的应急办主任则由政府办公室主任兼任，容易使得工作重心偏向政府办公室工作，而忽视应急办工作职能的发挥。

　　二、条块分治

　　我国现行应急管理较多地延续了计划经济体制下形成的分灾种行业垂直管理模式，“条”与“块”之间的关系不是特别清晰。政府应急管理职责的划分、条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定，尚未完全形成职责明确、规范有序的应急管理体制。由于条块应急管理职责划分不清，在突发公共事件应急管理过程中容易出现条块衔接配合不够，管理脱节，协调困难等问题。属于“条”管理的单位，“块”不干预，反之亦然。中央所属的企业，在地方发生了重大事故，容易出现信息只向上汇报，没有及时向所在地政府通报，地方政府无法及时介入应急工作，即便信息通报、地方政府介入后，仍有会出现与当地政府及有关部门行动协同性较差等问题，不能及时、有效应对危机。另一方面，地方发生突发事件，需要条线单位配合时，应急动员相对比较费时，容易延误时机。

　　第二节 缺乏有效的应急管理问责制

　　一、应急管理的责任机制仍不健全

　　目前应急管理的责任体系仍不健全。关于应急管理工作应承担的责任，仍有很大的不确定性，不知道最后的责任是怎样追究的，没有一个规则，有时候往往是政治处理的因素太强。我们现在看到的问责，多是以免职的方式进行。然而，应急管理作为非常态下的非程序性决策过程，需要积累经验，这次没有处理好，下次有经验就行了。但因为一次没有处理好，马上就得免职，似乎存在一定问题。解决这一矛盾，需要有明确、具体的分级分类责任标准，而这也正是目前所缺失的。另外，在实践中我们常常会看到在应急处置的信息报送或采取救援的过程中，一些信息瞒报、救援不到位的行为，基本上是要承担责任的；但是在预警预测、应急准备方面，工作职责不到位的却往往没有责任，也没有追究，而这部分恰恰是很重要的。强调预防、强调防患于未然，已成为应急管理工作的重中之重，也是有效控制突发公共事件发生和最大限度减少危机带来损失的主要方法。只有在预警预测、应急准备部分的职责体系是清晰的，才能够提高应急处置的工作效能。

　　二、应急管理的监督机制有待完善

　　完善的监督机制有助于及时纠正和解决应急管理过程中出现的问题，同时也可使责任制真实落到实处，使责任评定更加明确、有效。然而目前，我国应急管理的监督机制尚未建立，没能形成制度化的监督工作体系。通常只是在问题发生后，以领导亲自莅临检查，或派出督导组、检查组的形式进行监督检查。监督仍然只是亡羊补牢的行为，不能真正解决应急过程中的灾害预防及处置问题。

　　第三节 突发公共事件应急治理体制尚未形成

　　一、主体单一，应急管理社会合作机制尚未形成

　　当前，政府应急管理体制仍然过分依赖政府所属部门的力量，不重视发挥社会组织体制的作用，造成应急管理的主体单一，社会参与度较低。由于长期高度集中的计划经济体制的影响， 我国一直采用分部门、分灾种的单一灾情的救援体制和应急管理模式，所以政府应急管理中主要还是依赖政府动员能力的发挥，社会动员能力相对不足，公民自发地组织和行动起来防范危机、应对危机以及灾后的恢复和重建的主动性和积极性不足。除了红十字会和慈善总会这样的老牌组织外，我国的公民社会组织很少和国际上众多的专业组织和国际志愿者组织接轨，而能够吸纳各种捐助的民间基金会更是寥寥无几，在应急管理中， 不能很好地从事先、事中和事后三个阶段配合政府开展工作，这些都严重地制约了社会公民组织力量的发挥，也就加重了政府的负担。

　　二、信息体制不完善，决策主体间信息不对称

　　目前的信息管理体制基本是复制于行政管理体制，逐级管理、对上负责、随意性强、共享性低，容易发生信息瞒报、缓报、漏报现象。此外，突发公共事件的部门化管理不仅使应急管理过程中协调不力、延误时机，而且导致了资源分散、信息不畅。为了加强对突发事件的监测，气象、防汛、地震、卫生、防疫等政府部门都建立了相应的监测体系，但由于整合不够，重复建设现象严重。各个应急管理信息系统相互分割，缺乏互通互连，难以实现信息资源共享，导致综合性的信息分析和研判不足，综合评估和预测预警欠缺。