我国突发公共事件应急管理问题研究

　　摘 要

　　随着城市现代化程度越来越高，突发公共事件开始呈现出新的特点和规律，对政府应急管理提出了新的挑战，也对应急管理的理论研究提出了新的要求。到目前为止，我国“一案三制”应急体系基本形成，《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国突发事件应对法》相继颁布施行。在这样的背景下，本文基于危机管理和公共危机治理理论，对政府应急管理体制进行了研究。这方面目前的相关研究实践性、应用性较强，理论研究相对薄弱。本文在大部制改革的总体布局下，从“善治”体制建设的角度，重点探索我国政府突发公共事件应急管理体制中存在的问题及应采用的体制，并针对目前实际进行了理论前瞻思考及对策研究。

　　本文首先对突发公共事件应急管理体制方面的相关研究进行了尽可能全面的梳理和评述，认为当前学术界的研究主要集中于两个方面：一是介绍国外应急管理体制的经验，二是结合中国应急管理体制建设实践进行经验总结。本文以危机管理和公共危机治理理论为基础，将危机管理中有关组织结构的理论分析，和公共危机治理中多元参与主体合作博弈的制度选择、公共危机网络治理结构等理论进行综合集成，形成本文的理论分析框架，作为对我国现实进行理论分析的工具，探讨构建与完善相应的公共治理体系。为进行跨文化的对比研究，本文通过对美国纽约市和日本东京都的应急管理体制现状的分析，提炼出对我国应急管理体制建设的可供借鉴之处，认为统一的综合性应急管理机构、城市应急管理的社会整体联动系统，以及首都圈的应急合作体系是我国当前应重点加强建设的重中之重。

　　同时，结合“2008 南方暴雪”的案例，分析国内应急管理体制存在的问题，指出主要存在：政府内部部门分割、条块分治，缺乏有效的应急管理问责制，以及突发公共事件应急治理体制尚未形成。针对这些深层次矛盾，本文提出的对策建议是搭建由政府、非政府组织和公众等多元化主体共同参与的突发公共事件应急管理网络治理体制，建立城市群应急管理联动体制，以及建立健全应急管理的责任和监督机制，建议建立中国特色的国际接轨的突发公共事件应急管理体制。

　　关键词：突发公共事件，应急管理，网络治理，体制

　　ABSTRACT

　　With rapid modern city civilization growth, new features and regulations ofabrupt and public affairs come forth now days, which brings the new challengesto the emergency management of government, and the new requests of thetheoretical research as well. So far, the Tri-System for Contingent Cases inChina has been shaped partially and Master State Plan for Rapid Response toPublic Emergencies and Emergency Response Law of the People's Republic ofChina have been issued. At present, research on emergency management ofgovernment focuses on its practice and application, but overlooks its academicresearch a bit. So in this case, based on theories of crisis management and publiccrisis-governance, the paper discusses the dilemma and measure in emergencymanagement of government of China under the layout of so-called “bigministries system” reform. Meanwhile, the paper tries to make some suggestionsfrom the angle of Good Governance System.

　　5Firstly, giving the complete commentary of the related research on theabrupt and public emergency system, the paper thinks some research focus ontwo aspects, 1） introduction to the cases in foreign countries, 2） summary theexperience at home. Based on the foundation of the theory of CrisisManagement and Public Affairs Governance, the paper integrates some theories,such as Multi-role Anticipation Game Theory Selection, Network GovernanceStructure in Public Crisis as its theoretical analysis framework. It also could beregarded as an analysis tool to current situation of our country, discusses how tobuild and improves the public governance system.

　　Secondly, in order to support the cross-culture comparison research, thispaper analyses the current emergency management of New York, USA andTokyo, Japan, refines out the useful benefits to our country, points out that theunified comprehensive emergency management institution, social responsesystem in the city emergency management, and the capital circle emergencycooperation system which is the major parts to be built in our country.

　　At last, with regard to the case of serious snow storm in northern area in2008, it analyzes the potential problems of the domestic emergency system andpoints out the following issues: isolation of internal government departments,block management, lack of effective responsibility taking of emergencymanagement, and no system of abrupt public affairs governance system, etc. Inorder to solve these deep contradictions, the paper suggests that a multi-roleanticipation network governance system that involves NGO, a city clusteremergency linkage management system and the corresponding responsibilitytaking and monitoring mechanism should be built.

　　KEY WORDS:abrupt and public affairs,emergency management,networkgovernance,system
 

　　目录

　　第一章 突发公共事件应急管理体制的研究现状……9

　　第一节 突发公共事件应急管理现状……9

　　第二节 国内外应急管理体制研究文献评述……10

　　一、国外研究文献评述……10

　　二、国内研究文献评述…… 11

　　第三节 本文的研究框架……14

　　第二章 突发公共事件应急管理体制理论阐述……15

　　第一节 公共危机管理理论……15

　　一、危机管理的组织结构……15

　　二、罗伯特·希斯（Robert Heath）关于危机管理组织结构的建议……16

　　第二节 公共危机治理体制理论……19

　　一、公共危机治理中的多元参与主体……19

　　二、公共危机治理中多元参与主体合作博弈的制度选择……20

　　三、公共危机网络治理结构……21

　　第三章 国外突发公共事件应急管理体制及其特点……24

　　第一节 美国纽约市突发公共事件应急管理体制的现状……24

　　一、纽约市危机管理办公室……24

　　二、城市危机管理系统（CIMS）……26

　　第二节 日本东京都突发公共事件应急管理体制的现状……31

　　一、东京都综合防灾部……31

　　二、东京都防灾会议……33

　　第三节 国外突发公共事件应急管理体制的借鉴和启示……34

　　一、统一的综合性应急管理机构……34

　　二、构建城市应急管理的社会整体联动系统……35

　　三、建立首都圈的应急合作体系……35

　　第四章 国内突发公共事件应急管理体制的现状……36

　　第一节 北京市突发公共事件应急管理体制的现状……36

　　一、应急管理组织体系……36

　　二、“3+2”应急管理基本框架……37

　　第二节 上海市突发公共事件应急管理体制的现状……39

　　一、建立分级分类的组织体系……39

　　二、加强基层应急管理单元建设……39

　　第三节 我国突发公共事件应急管理体制的现状……40

　　一、现阶段我国应急管理组织体系设置……40

　　二、我国应急管理组织流程架构……42

　　第五章 案例研究：2008 南方暴雪的反思：突显体制瓶颈的制肘 ……44

　　第一节 案例背景……44

　　第二节 灾害应对之经验分析……45

　　一、成立国家应急指挥部，国家部委协调援助……45

　　二、加强省际联动，军地之间密切配合……45

　　三、社会各界积极参与赈灾……46

　　四、畅通信息，稳定人心……46

　　第三节 案例分析：暴雪应对中应急管理体制存在的问题……46

　　一、缺乏权威性的常设协调机构……46

　　二、非政府组织（NGO）的缺位……47

　　第六章 突发公共事件应急管理体制存在的问题……48

　　第一节 政府内部部门分割、条块分治……48

　　一、部门分割……48

　　二、条块分治……48

　　第二节 缺乏有效的应急管理问责制……49

　　一、应急管理的责任机制仍不健全……49

　　二、应急管理的监督机制有待完善……49

　　第三节 突发公共事件应急治理体制尚未形成……50

　　一、主体单一，应急管理社会合作机制尚未形成……50

　　二、信息体制不完善，决策主体间信息不对称……50

　　第七章 对策与建议……51

　　第一节 搭建城市应急管理网络治理体制……51

　　一、政府由应急管理的主体力量转为主导力量……51

　　二、提高非政府组织在应急管理中的自主应对能力……51

　　三、建立健全专家咨询制度……52

　　第二节 建立城市群应急管理联动体制……53

　　第三节 建立健全应急管理的责任和监督机制……54

　　一、建立健全应急管理问责制……54

　　二、建立健全应急管理监督机制……54

　　参考文献……55

　　致 谢