公共危机管理理论论述

　　第二章 突发公共事件应急管理体制理论阐述

　　第一节 公共危机管理理论

　　一、危机管理的组织结构

　　（一）斯托林斯（Stallings）理论

　　组织要素既能促进对危机情境的快速反应，也可起梗塞作用。由于组织规模、文化、经验和准备的不同，不同组织对危机情境的反应亦各不相同。一些诸如警察、消防之类的专业反应组织能很好应对小型地方紧急事件；但一旦大型灾难发生，这些专业组织的反应活动将不再有条不紊。这种低适应性源于他们自身能力的限制。

　　斯托林斯（Stallings）在 1978 年指出了一系列危机发生时可能的组织结构：已建立的、扩展的、延伸的与紧急的。“已建立”组织指那些常规专业组织，如警察、消防队等。“扩展”组织由志愿者组成，平时作为后备力量以帮助或管理特种危机，如红十字会、社团等。这些组织随危机情境的需要与常规组织团结一起共担责任，并在应对危机过程中使能力得以扩展。“延伸”组织是指那些在特殊情况下加入危机管理组织，能提供一些诸如建设或清洁服务此类援助的国内组织，如一些社团和帮助清除垃圾、传递信息的“童子军”.此类组织无正式的危机使命，但在需要时却能集合在一起，对危机救援工作助一臂之力。“紧急”组织是在危机情境下专门召集起来的职业性组织。这些组织是在危机发生时才临时成立的，以统筹管理危机救援工作。

　　通过比较，斯托林斯发现，反应组织人数的多少取决于危机严重程度。危机的严重性增加，各种不同类型组织加入的可能性也就增加，两者呈正相关。“已建立”组织在处理大型危机中往往力不从心。“扩展”组织的权威经常受到限制，责权界定不明，操作范围模糊，救援效率不高。“延伸”组织往往面临人员集中上的困难，与其他组织相比难于控制，且有一个地域上的焦点。

　　根据斯托林斯的理论，“紧急”组织的绩效依赖于反应组织之间的相互关联方式，而不是危机或灾难的类型。“紧急”组织一般在下列情况中应运而生：缺乏信息、协调或控制；人们与专业反应组织相隔离较远；解救工作十万火急等。当需要相互协调时，及当信息不确定或有问题时，“紧急”组织总出现在这些交流受阻的地方。

　　（二）罗伯特·希斯（Robert Heath）理论

　　根据库奥林泰立（Quarantelli）的观点，危机管理需要一个富有弹性的、适应性很强的组织结构以满足各种危机所需。在实际中，组织结构富有弹性可能会与固定会员相抵触。许多在军队、警察、消防队或急救队中有危机管理经验的管理者发现在危机反应中进行协调工作是很困难的。他们倾向于指挥、控制他们自己组织内所有成员。单个部门或团队或许会接受这种指挥与控制。但一旦联合行动，人们便需要高水平的设备支持和沟通能力。而由于许多独立、松散的组织团体不愿接受单纯依靠命令与控制的管理，而使危机管理一筹莫展，无济于事。另一方面，危机管理需要迅速果断的行动。但是，在跨组织、跨部门或跨地域的协同管理中需多方协调一致，剔除相互间的扯皮和推委，这会浪费很多时间，延误时机。

　　迅速决策往往是由集权组织中的一部分决策者通过运用权威来完成的。即危机管理要求有一位核心指挥官来处理所有的信息与决策。然而，大多数的危机却不是一个人或一部分人所能解决的。更多的情况是需要来自于不同组织、团队的人们之间的共同努力，协作反应。从这个角度上讲，要充分利用所有的反应者，进行危机反应时要向专业组织虚心求教，还要实行非集权决策，依靠集体力量，群策群力。使用非集权决策而不是集权式的命令与控制，这种协作更能激发解决问题的热情，使对抗危机稳操胜券。因此，通过对危机反应、恢复计划的有效参与，在危机反应与恢复过程中就能实现协作，各团体也就能接受指挥。

　　二、罗伯特·希斯（Robert Heath）关于危机管理组织结构的建议

　　在事故控制体系（Incident Command System,ICS）和标准化紧急管理体系（Standardized Emergency Management System,SEMS）的基础上，罗伯特·希斯提出了危机管理框架（Crisis Management Shell Structure,CMSS）（见图 2-1）。该结构主要是为满足危机情境下的策略与政策需要，同时保持与运营（ICS 型）指挥和反应过程的清晰联系。在 CMSS 结构中，管理人员应根据他们的技能与能力行使责任，而不是根据职位的高低或他们在组织的工作时间。

　　如图 2-1 所示，CMSS 有一个信息部分（图的右半部）--咨询和信息系统，和决策部分（图的左半部）--决策和操作系统。信息系统由信息整理部、公众与媒体部和咨询形象管理部组成。咨询系统由咨询形象管理部和主要咨询团体组成。决策系统是危机管理者与高层权威的接口。运营系统有一个指挥协作部，和一个专业的战术反应部。当专业操作需管理两个以上的团队时，战术反应部可根据 ICS 模式建立。危机管理者和他（她）的来自于管理联系部的支持者，可扩展四个组成部分的任何范围。

　　危机管理者是危机中的主要管理者。当不同的、独立的、客观的危机同时发生时，允许每位危机管理者负责一个紧密的 CMSS.危机管理者一般在指挥中心或总部行动，负责制定所有的策略决策，能够管理混乱的形势。一旦危机反应开始，危机管理者就要开始控制。只有危机管理者才能指挥一个紧密团结的危机反应组织的运作。

　　管理联系部负责危机管理者与 CMSS 内其他部门所需相连的纽带，保证危机管理者与 CMSS 内其他部门之间以及危机管理者与组织的其余部门之间的持续的信息交流。危机反应开始后，管理联系部就应建立。

　　信息整理部是 CMSS 中主要的信息整理者与评估鉴定者，他们负责分类、整理、评估和记录关于危机的信息，为团体提供信息交流，使其他部门能够专心地进行反应或恢复任务。信息整理部设在危机指挥中心或总部内，与公众与媒体部门一般应分开，未经允许不发生联系。危机反应开始后，信息整理部成立。

　　信息侦察兵主要是为信息整理部收集信息。他们集中于收集信息而不是为危机作出反应，因而他们的服务将更加快速和准确。危机反应开始后，信息侦察兵队伍也要立即立。

　　公众与媒体部门主要面向媒体、利益团体和危机之外的人。他们接受危机之外的人们的信息及寻求帮助请求，并做出反应；将外部信息传达给信息整理部；为媒体提供例行的信息发布。需要强调的是，公众与媒体部门可以向信息整理部的人发布信息，但却不能从对方那里获取信息。他们提供的所有信息必须由危机管理者提前作出批准。

　　咨询形象管理部负责分析危机的影响和危机管理造成的大众及相关利益集团对组织的看法，并做出改善建议。他们进行组织形象管理，并向公众与媒体部门和危机管理者提供建议，以使他们能更有效的向外部发布信息，同时也对外部人员所可能引起的事故提供参考性建议。一旦事故等向外部团体敞开，咨询形象管理部就应开始运作。

　　主要咨询团体负责为危机管理者提供专家建议，这有利于危机管理者有更多的时间和观点应付危机反应中的问题，从而减少思维定势和组织惯性。一般来说，危机反应开始后，主要咨询团体即成立。根据危机性质不同，邀请不同的专家。

　　指挥协作部将来自危机管理者的策略计划“翻译”成实战的反应策略，以进行现场管理。他们负责将策略决定转换为现场的具体任务，并把任务分配给战术反应部门，并监控局势及资源配置。一旦危机反应开始，指挥协作部就应开始工作。

　　战术反应部与指挥协作部相联系，主要应付危机和危机影响。