国外突发公共事件应急管理体制的借鉴和启示

　　第三节 国外突发公共事件应急管理体制的借鉴和启示

　　美国纽约市和日本东京都的应急管理体制建设是对无数次灾难的思考所得，强调政府在整个应急管理过程中的核心地位，建立统一领导、分工协作的社会化大协同组织体制。借鉴国外应急管理体制的模式和具体措施，对于加强我国应急管理能力具有深远意义。其中，统一的综合性应急管理机构、城市应急管理的社会整体联动系统，以及首都圈的应急合作体系是我国当前应加强建设的重中之重。

　　一、统一的综合性应急管理机构

　　国外大城市在危机管理的实践中，逐渐建立了直属市长领导的、跨部门的、综合型危机管理机构，对城市可能发生的各项危机灾害实践，在市长的统一领导下，进行全方位、综合性的管理。如：纽约市危机管理的综合管理机构是由市长直接领导的危机管理办公室。对各种突发公共事件的有效应对，正是依赖于以危机管理办公室为核心的一个组织网络的保障。而作为最高指挥协调机构，危机管理办公室要确保各个职能机构在危机管理的全过程中进行有效的合作。东京都则建立了知事直管型危机管理体制，改变了过去以防灾部门和健康主管部门等为主的部门管理方式，采取整个政府统一行动的一元化管理体制。该体制主要设置局长级的“危机管理总监”,成立综合防灾部，建立一个面对各种危机全政府机构统一应对的体制。

　　我国目前应急管理仍以单项灾种和部分分割管理为主，一旦灾害发生，只能在基础薄弱的条件下进行资源的有限整合。如何打破这一垂直灾种管理模式，加快各部门间的相互协同，提高应急反应能力，关键在于能否实行跨越式的以市长负责制直接干预的应急管理体制。

　　二、构建城市应急管理的社会整体联动系统

　　在国外大城市应急管理实践中，各大城市努力实现政府和社会、公共部门和私人部门之间的良好合作，实现普通公民、社会组织、工商企业组织在危机管理中的高度参与，构建了全社会型危机管理系统。东京都应急管理体系格外强调配合与协作，重视层层联络、环环相扣的以政府为中心但同时居民、企业、非政府组织均发挥积极作用的社会联系网络。建设一个抗御灾害能力强的社会和社区是政府应急管理机制的基础。加强城市应急文化建设，提高市民和各种社会组织的安全意识和安全能力，从而在很大程度上减少人为灾难和技术事故爆发的频率。同时促进行政、企业、地区和社区以及志愿者团体等的携手合作和相互支援，建立一个在灾害发生时携手相互帮助的社会体系。

　　就我国城市的情况而言，应急管理中的社会化大协作还仅仅处于起步阶段，政府依然是应急管理中的主体力量，非政府组织、企业以及公民还只是处于被动的执行与实施地位。如何从制度层面，促进政府、非政府组织以及公民作为多元化决策主体参与到应急管理中来，也是我国当前应急管理体制所亟待解决的问题。

　　三、建立首都圈的应急合作体系

　　东京都认为发生大规模灾害时，光靠自身很难单独应对，必须与首都圈以及周围的其他地方政府进行合作。重视首都功能安全保障后援体系的建设和首都圈区域应急合作，强调站在地方政府的角度与首都圈周围其他地方政府签订相互救援合作协定，进行区域应急合作，关于维持首都安全和区域安全。

　　我国目前的应急管理建设注重整合部门协作，但 2008 南方冰雪灾害警示我们，原有的灾害应对体制需重新搭建，即不仅要部门合作，还要省（市）协调，进而全国联动，通力合作。东京都的“广域防灾危机管理对策会议”,为我国进一步加强省际联动、建立城市群应急管理体制提供了启发和借鉴。