我国民航安全管理系统的现状及问题

　　第三章 我国民航安全管理系统现状及问题

　　一、我国民航业在改革开放之后发展的阶段划分

　　第一阶段，民航业走企业化道路，逐步放松市场进入时期。

　　1978 年 10 月 9 日，改革开放总设计师邓小平同志指示民航要用经济观点进行管理。1980 年 2 月 14 日，邓小平同志又指出了：“民航一定要企业化”.同年3 月 5 日，中国政府决定让民航脱离军队建制，把中国民航局从隶属于空军改为国务院直属机构，实行企业化管理。这段时期中国民航局是政企合一的形式，既是主管民航事务的政府部门机构，又是以“中国民航”的名义直接经营航空运输业务、通用航空业务的一家全国性企业。下设的管理局有北京、上海、广州、成都、兰州（后迁至西安）、沈阳这 6 个地区管理局。1982 年，民航实行了全行业财务承包制度，地方管理局实行利润包干制度。紧接着民航业的市场准入规定。

　　1984 年厦门航空正式成立，成为我国第一家股份制地方航空公司也。它的成立拉开了地方开办民航企业的序幕，在这之后全国先后兴办数十家地方航空公司和机场。

　　第二阶段市场化经营时期，民航业全面改革，进入市场化经营机制时期。

　　1987 年，中国政府决定对民航业进行以航空公司与机场分设为特征的体制改革。首先是组建了 6 个国家骨干航空公司：中国国际航空公司、中国东方航空公司、中国南方航空公司、中国西南航空公司、中国西北航空公司、中国北方航空公司。其次是组建了民航华北、华东、中南、西南、西北和东北六个地区管理局，地区管理局既是管理地区民航事务的政府部门，又是企业，他们负责领导管理各民航省（区、市）局和机场。然后，航空运输服务保障系统也按专业化分工的要求相应进行了改革。并组建成立中国航空器材公司、中国航空油料总公司、航空结算中心等5.

　　第三阶段进行行业重组，我国民航业体制改革取得重大突破。

　　主要内容包括：重组运输航空公司，机场实行属地管理，空中交通管理体制改革，民航服务保障企业改组，民航行政管理体制改革，民航公安体制改革。按照《民航体制改革方案》的规定，民航体制在改革之后，国务院主管全国民航事务的直属机构为民航总局，而其不再代行对六大民航集团公司和机场的国有资产所有者的所有职能，而是主要承担起民用航空的安全、空中交通、市场、宏观调控及对外关系等方面的重要职能。

　　二、我国民航安全管理系统中存在的问题

　　（一） 安全管理机制不健全

　　2002 年 10 月，中国民用航空局（以下简称民航局）直属的航空公司及服务保障企业合并正式挂牌成立，组成六大集团公司，分别是：中国航空集团公司、东方航空集团公司、南方航空集团公司、中国民航信息集团公司、中国航空油料集团公司、中国航空器材进出口集团公司。成立后的集团公司与民航局脱钩，交由中央管理。民航局下属 7 个地区管理局和 26 个省级安全监督管理办公室，对民航事务实施监管。但是，这种管理机制本身存在一定的问题，主要表现在：

　　1、对于航空公司来说，内部安全管理机制不健全。笔者认为，安全管理机制至少应该包括以下三方面 1）约束机制。其作用在于保障民航企业在最有效的控制之下，使安全管理系统能够正常运行，为企业稳步、长久发展提供最基础的保障；2）激励机制。采取经济的、行政的手段，鼓励全体员工自觉执行安全生产法规和规定，变“要我安全”为“我要安全”的自觉行为。3）监督机制。要使机制和管理有序，必须要建立企业内部的监督机制。目前，民航企业的安全管理机制中缺乏有效的激励机制和健全的监督机制。

　　2、对于民航局来说，对企业的安全管理和监督机制不够完善。以 2010 年“伊春空难”为例。2010 年 8 月 24 日 22 时 10 分左右，一架从哈尔滨飞往伊春的客机在伊春机场降落，接近跑道时断成两截后坠毁，事故已造成 42 人遇难，54 人生还。通过分析事故发生原因，我们不难发现除去机组人员自身违规操作的原因外，民航局监督不到位也是导致事故发生的重要原因之一。事件发生前，民航河南监管局违反民航局相关规定，在河南航空未取得哈尔滨至伊春航线经营许可权的情况下，审定同意该航线的运行许可；而民航河南监管局的上级单位民航中南地区管理局对航线运行合格审定的把关不严，未发现缺少一名乘务人员的问题。“伊春空难”暴露出了我国民航安全管理机制和监督机制的完善还有待改进。

　　（二） 风险管理流程不完善

　　风险是“损失发生的不确定性”,飞行安全中的风险特指危害（可能是人为原因的造成的、危险天气、飞机损失、飞行环境破坏或其组合之根源或状态）发生的可能性与后果的组合。风险管理，是指以安全运营对风险进行识别、衡量、分析，并在此基础上有效地处置风险，以最低成本实现最大安全保障的科学管理方法。

　　民航安全管理的核心是风险管理，在民航企业建立安全风险管理的体系，并且开展安全风险评估工作，是民航安全飞行的最终要求，也是保证飞行安全和安全生产建设的重点。航空公司及时更新安全管理理念，深化飞行安全管理工作的重要措施，对于形成飞行安全预防机制，避免飞行不安全事件的发生和化解飞行安全风险，有效控制不安全事件和机组责任事件的发生，保障民航飞行安全发展，具有重要的作用和意义。

　　然而，我国民航业在风险管理工作中的主要问题有以下几方面：

　　第一，缺乏风险识别。飞行过程中和运行环境中都存在着潜在风险，民航企业对这些风险没有较强的识别能力，在事件和差错发生后，才认识到深层次的安全隐患和危害，但为时已晚。

　　第二，缺乏风险分析。民航企业各级人员对运行环节中可能存在的危险和隐患分析不够，无法运用科学的方法对隐患进行全方位的分析和判断，存在一定的盲目性，造成很大的管理隐患。

　　第三，风险评估工作不足。管理者无法正确估计风险可能带来的严重后果，因忽视工作中存在的风险和危害，造成了不安全事件和差错的发生。

　　第四，未采取有效的风险控制手段。对飞行中存在的安全隐患，尽管有所认识，但缺乏有效的控制手段。

　　（三） 安全管理信息化建设滞后

　　安全信息对保证民航安全非常重要，无论是政府管理部门还是民航企业，通过收集安全信息，进行数据分析，甄别事件，堵塞漏洞等工作，可以在一定程度上预防事故。民航总局航空安全部门通过统计并分析，发生航空安全事故大致有以下五种情况：1）飞行员操作失误或决断错误；2）飞行员缺乏位置意识和高度意识；3）疏忽或判断失误；4）违章违规；5）紧急情况处置不当。这 5 种情况中，重复发生的事故较多，如果民航企业对安全信息做及时的收集分析，对可能出现的重复性的问题做及时的预防，会大大降低民航安全事故发生的概率。

　　目前，我国民用航空系统已经建立了安全信息的报告制度。一般来说，按照发生事件的严重程度不同，事件的报告主体不同。

　　对于民航事故、事故症候例如：坠机、落地时飞机机翼触地等，需要上报给民航局，上报途径如下：第一、航空公司将安全信息上报，信息到达地区管理局，有时直接上报民航总局；第二、通过省辖航站、航管站将安全信息，信息到达省局，由省局将安全信息上报地区管理局，最终由地区管理局上报民航总局；第三、直属机场、学院将信息上报总局；第四、中航油企业的信息通过地区管理局上报至民航总局。

　　对于差错、一般不安全事件，则走公司内部的安全信息管理平台。但由于民航局没有颁发统一的民航业安全信息管理系统的规范，造成每个公司的安全信息管理系统的建设各有差异，再加之每个航空公司的规模不同，信息化人才水平不同，造成我国各个航空公司的信息化建设水平参差不齐。