构建服务型警务模式的思路措施(2)

　　当今世界各国，警务不再由国家职业警察机关单独提供，转而由社会提供的形式概括起来有以下 10 种：一是社会治安综合治理。二是社区警务，也有人称其为"社会化警务".

　　三是企业组织或盈利组织的警务"自组织",包括组织治安机构、建立治安设施、雇请保安人员以维护企业自身的安全。四是保安公司的兴起。五是保镖业的兴起六是私人侦探业的兴起。七是辅警制度。八是警务志愿者。九是公民社会各类组织的参与。十是将过去应当由警务机关承担的部分职能通过"外包"方式由私人公司来管理。其中，保镖业和私人侦探业在我国尚未取得合法地位。

　　警务社会化是警务上的民主自治，是对国家警务之不足的弥补。构建服务型警务必须走警务社会化之路，这是因为国家或政府与社会之间关系的转型，即从"全能政府"向"有限政府"转型。政府管理从微观领域退出并向宏观经济领域管理转型，在警务上表现为由过去的"全能警务"向"有限警务"转型。我国"政企分开"改革和现代企业制度建立之后，警务的国家供给从微观经济中退出留下的警务空间必然由企业的警务"自组织"来填补。公民社会的兴起，在警务上表现为国家"全能警务"向吸纳公民社会参与转型。

　　6.1.4 警务民主化

　　民主就是人民的统治，其本质就是人民当家作主。服务型警务必须坚持民主，这是由于服务型警务的核心价值就是保障公民合法权利决定的。警务民主化主要从以下几个方面入手：

　　一是决策的民主化。公安机关掌握的是公权力，权力的行使与群众切身利益息息相关。

　　我们常说"人民公安为人民",这绝不能仅仅作为一句口号，我们要问计于民，问需于民，让民意来主导警务，使我们的警务决策更多的体现老百姓的意愿和诉求。只有重大警务决策须经人民群众同意这一决策程序，才能真正实现从"为民做主"向"由民做主"的转变。以前，我们在决策过程中，往往是内部循环，自己提出自己决定就实施了，人民群众没有话语权，既不知道我们要制定什么决策，出于什么考虑，更没办法提出意见建议保护自己的利益了。在人们参与意识高涨的今天，只有让人民群众在于自己切身利益密切相关的公共决策上拥有更多的话语权，认真落实重大事项决策社会征询、专家论证、听证公示制度，在程序上保障人民群众的参与权利，在内容上反映人民群众的权益诉求，在责任上解决人民群众的实际问题，才能让决策得到社会多数群众的认可。在这样的决策机制下，人民群众自己参与决策，决策又体现了人民群众的利益诉求，人民群众才会信任我们，人民公安为人民才能落到实处，我们的决策才能更具备合法性和正当性。

　　二是管理的民主化。在传统体制下，管理主体单一，国家和政府几乎包揽了一切社会事务。随着经济社会的发展，特别是公民社会的兴起，原来单一的行政管理模式已经无法适应现代社会发展的要求，无法满足人民群众的内在需求，推进管理民主化，让权力回归社会，还权于民，增强社会自我管理能力，保障人民群众的民主参与权，形成公安机关与人民群众的良好合作关系，走向"多元至善",这是推进社会管理创新的必然要求。事实上，人民群众对公安工作及平安建设有着极大的参与热情，人民群众蕴涵着无穷的力量。

　　我们要按照"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"社会管理新格局的要求，牢固树立多方参与、共同治理的理念，充分发挥社会组织和人民群众参与公安工作与社会治安的积极性，建立建设性的合作伙伴关系，共同承担社会治安综合治理的责任，建设"同呼吸、共命运、心连心"的警务共同体，形成警民和谐、警务合作，共建共享平安和谐的局面。

　　三是监督的民主化。权力不能失去监督。监督是制衡权力、确保权力依法公正行使的有效方法。监督有两种途径，一种是权力监督权力，这方面我们有经验，但也有很大的局限性；另一种是权利监督权力，即民主监督，我们一开始提出警务民主化时，更多的是从民主监督的角度来考量的。公开是民主监督的基本前提，是保障公民及时有效行使监督权的必由之路。政府的权力来自人民，人民享有政府信息的知情权是天经地义的。群众的眼睛是雪亮的，群众的监督是最有利的。在当今社会开放、透明和信息化条件下，我们在进一步完善权力监督的同时，必须大力推进警务公开，全面加强民主监督。

　　推进警务民主化，是构建服务型警务的需要，是尊重和遵循人类社会发展规律、社会治安和公安工作的发展规律，顺应现代社会和人民群众对公安工作的新要求，更是造福人民的必然要求。

　　6. 2 服务型警务构建措施

　　6.2.1 改革警务体制

　　我国的行政管理体制是"条块结合，以块为主"的领导与管理体制，警察或警务体制只是这个体制的一个组成部分。讨论警务体制改革问题带着强烈的政治敏感性，但是它又是服务型警务机制改革中一个无法回避的问题，我们在本文的探讨不涉及警务体制改革的具体问题，只是确立警务体制设计的科学理念。任何改革都是从理念改变开始的，理念是推动改革的首要条件，在警务体制改革的设计问题，要有科学的思维方式、科学的理念和正确的理论指导。
　　
　　首先应当确立中央与地方警政合理分权的治理理念。合理分权主要是依据现代法治政府理论，运用宪法与法律手段，把应当属于中央政府的职能和权力划归中央政府、应当属于地方政府的职能和权力划归地方政府，以保证国家行政的统一、有序、效能的制度。合理分权有两个基本规定，依据职能区分和国家保留对各级行政权力的最终监督权和对违法行政的处置权。其次是确立法律分权理念，即通过立法的方式划分中央与地方权力界限的制度。最后是确立以权力制约权力的理念，可以通过法律的、财政的和行政的途径以权力制约权力。
　　
　　6.2.2 建设有限警察

　　有限警察的基本内容与价值是指警察的权力有限。第一，警察职权法定。警察机关所行使的一切权力必须以法律为依据，否则就是越权。第二，法律优先，法律坚守底线。凡涉及限制或者剥夺公民人身权、财产权的警务行为必须遵守法律优先原则。第三，警察权力有限。警察权力要受到法律的限制、相对人权利的限制和其他权力的限制人权（或公民权利）保护是建立警察的基点、理由和目的，审定警务机关权力时应带授予相对人相应的权利。第四，法定警察权力要受到权力制衡或制约，法定警察权力在行使时要接受监督。第五，程序正当。具体包括：执法相对人对警察执法在合理的时间内有得到通知的权利，执法相对人有了解执法依据的权利，法定警察权力在行使时受法定程序的制约，程序违法的警务行为应视为无效。

　　6.2.3 扁平化组织形态

　　确立效能意识，遵循行政效益原则，创建讲成本、讲质量、讲效益的警务运行机制。

　　借鉴西方新公共管理理论的组织哲学理论，在组织机构方面削减规模和层级，摒弃传统的层级制，转而向扁平化组织形态转变。这就要求打破与行政机构平行的警务体制，整合警种，警力下沉。按照地域、人口及治安状况设置警务机构。以市级公安机关为例，变原来的市局、分局、派出所三级为市局、派出所二级，将分局警力充实到基层派出所，同时加大市局统一指挥调度能力，加强与基层派出所的沟通效益性。这种扁平化组织形态的管理层级相对减少，管理层对基层的感应能力和快速反应能力相对就增强，信息上传下达速度加快，各层人员责任感也相应增强。同时职能前置，建立小机关、大基层模式，建立社区化、网络化的巡逻模式。遵循统一、效能原则，简政放权，执法权力下放，建立由市级公安机关统管的模式。

　　6.2.4 引入文职警察

　　实行警察文职制度，即通过对警察专业性工作、保障性工作和辅助性工作的分类，科学划分职能，准确界定工作性质，对在公安机关工作的人员实行分类管理，从而创建警察职位分类体系，解决警力的分工和整合问题。依据职位性质确定不同的编制属性，将公安机关的工作人员分为警察、文职、雇员三大类。分类后，警察的职责是公安执法和社会管理，文职雇员和雇员则专注于内部管理和保障服务。

　　欧美国家的警察机构在通过"替代制"将部分警务实施社会化的同时，也将内部的某些职位实施平民化措施，即将部分先前由宣誓警察承担的工作改由平民雇员承担。吉林省已开展了行政管理改革，对现有的公务员制度进行分离，将法律、外语、财会、计算机等边缘职能从公务员的核心职能中分离出来，实行雇员制。通过一系列替代机制，转移警察管理中的非权力性事务，既满足了公民参与社会管理的民主意愿，也符合强化警察管理治安专属职能的改革方向，同时，又能够有效地解决警力不足的顽疾。实行文职雇员制度，可以大量节约用人成本，切实解决警力的有效配置和发挥最大效率的问题，最重要的是采用聘任制雇员从事服务活动可以采用企业化管理方式，扎实提高服务水平，这对构建服务型警务有着巨大作用。

　　6.2.5 创建结果导向型绩效评估体系
　　
　　所谓结果导向，就是以取得的实际警务效果为绩效评定的根本标准。结果导向不是看你做了什么，而是看你所做的工作的实际社会效果如何。20 世纪八九十年代。英美等西方主要发达国家展开了持续至今的新公共管理运动，都把实际取得的绩效结果作为评定绩效好坏的标准。警察机关作为政府的一个部门，也同样应该采取以结果作为绩效评估与绩效管理根本标准的价值取向。对警察来说，结果导向就是公众满意导向、人民满意导向。采用结果导向型绩效评估体系，可以从绩效方面对服务型警务构建提供动力，促使公安机关坚持"以人为本"、以公民权利保护为本。

　　6.2.6 完善法律规定

　　近年来，公安机关扎实开展执法规范化建设取得了实效，执法规范度文明度大大提高，同时各种民间监督尤其是网络舆论监督也促使民警日常执勤执法行为更加谨慎，但现实工作中也出现了矫枉过正现象，导致民警因为害怕群众不满意而不敢执法不敢采取强制措施，因为少数人而损害公共利益，损害了法律的尊严和警察权威。甚至许多警察执法时遭遇群众恶意妨碍、报复警察履行法定职责，造成警察伤亡。笔者认为，构建服务型警务的核心价值观是维护公民权利和社会秩序，执法强制性是为了保障公共利益和公共秩序而存在的，因此对于因为个别群众导致公共利益受损以及执法民警受伤的违法行为，应当给予严处。这就要求从法律上对民警执法实体与程序进行详细规定，同时将妨碍民警履行职责违法行为明确列入法律条文中，从而保护民警自身安全，维护民警执法权威，提高民警执法效益。