国内外服务型警务模式构建的经验借鉴

　　第 3 章 国内外服务型警务模式构建的经验借鉴

　　3.1 国外普遍做法

　　3.1.1 社区警务

　　二十世纪六十年代以前，"问题导向警务"和"零容忍警务"是美国警察的主导策略。

　　这种策略导致警察与民众关系的恶化。1962 年，美国洛杉矶爆发了城市暴乱，究其原因与警方过分强调专项打击，忽视公共秩序和公共服务有很大的关系。从这时开始，美国的一些警察机关、警政当局、警学研究者开始反思传统的警务模式，探索降低犯罪率，提高警察效率的新方法。各地对巡逻效果及快速反应效果进行了评估，兰德公司进行了刑事犯罪调查研究，1982 年，犯罪学家乔治·柯林和詹姆斯·威尔森发表了题为《破碎的窗户》一文，提出了着名的"破窗"理论，"破窗"理论实际上为社区警务概念的提出奠定了理论基础。美国警察开始了以社区工作为重点内容的警务改革探索，开始强化"传统更夫"的服务功能，朝着回归警察职能的方向迈进。1982 年，美国休斯敦的警察率先把警务工作的重点放到社区警务上来。他们在事先搞好内部培训的基础上，采取了一系列措施，包括下放权力，实行"一区一警"制度，重新调整警察局的角色，对警察角色进行重新定位，由之前的车巡改为步行巡，致力于增强警察与公民的联系。警察在步巡过程中可以及时发现违法犯罪的苗头，对社区的易犯罪人群形成震慑。同时向需要的民众直接提供服务，据调查，警察的工作只有 20%有关，其余 80%都是社会服务需求。自此改革之后，越来越多的警察部门都将社区警务作为工作重点，将为公众提供服务作为主要职能。

　　3.1.2 警务大家庭

　　英国警务改革主要体现在对警察职能的转变，一是核心职能与边缘职能的分离，1993年，英国内政部调查组将警察的工作分成核心工作和附带工作；二是职能转移，包括将警察部分传统职能转化为具有强烈服务色彩市场行为的权力让渡和形成相对成熟稳定的国家警察、地方警察和民间警务层次化警察结构的权力转移。英国警务改革通过市场化和企业管理方法的运用，对警察机构进行了彻底的改革，开展核心警察工作最有效益的方法，就是将那些无关紧要的职能交由其他公共或私人机构代劳。在这些基础上，英国警察提出了"警务大家庭"的观念，极力推广警察队伍构成的多元化。目前，英国从事警务活动的有宣誓警察、特殊警员、社区辅助人员和文职雇员这四种人员。这种多元化能够有效节省公共开支，同时因为雇员这种体制的灵活性，英国警方可以通过聘用专业人才有效应对专业技术领域中出现的高新技术问题。

　　3.1.3 第二次创警

　　直到上世纪末，韩国警察还一直保留着镇压式警务模式，警民关系恶劣。1999 年 12月，韩国警察厅发起了"第二次创警"行动，他们认为，过去的警察往往偏重于执法而忽略了服务，从今往后，决心采取维护社会治安和为民服务并重的治警方针，要求警察把国民看成是服务的对象，决不能当作罚处的目标。通过设计警察卡通形象、制定警察服务章程、实施无催泪瓦斯政策和实施志愿者社区巡逻计划等措施，旨在彻底改变韩国的警务模式、警察文化和警务实践。同时，韩国警察厅聘请了社会上的教授，对全国数万名警察进行转变观念的教育，开展"根除三种坏态度"行动，通过教育和管理手段，建立起一支"国民的警察"队伍。经过持续不懈的改革，韩国警察的职业素质大幅提高，民众对警察的满意度也大幅提高。

　　3.1.4 俄罗斯警务改革

　　俄罗斯是一个有着悠久历史的多民族国家，一直以来，俄罗斯警察的武装战斗力在国际上是首屈一指的，这与他们强化军事训练的战斗民族风格有关。俄罗斯警察在执行任务时坚持以强大的火力压制对方、以强硬的武力制服对方的方针。但在如此强硬的打击犯罪手段下，俄罗斯社会犯罪率并没有明显下降，俄罗斯警察的社会威信力也不高，民众称呼警察为"带枪的机器人",警民关系疏远。俄罗斯普京执政后，俄罗斯政府规范了警察在法律范畴内行使权利和义务。2001 年，禁止警察以武力方式解决经济主体间争端。在实践过程中，俄罗斯警察重点转变执法理念，坚持保障居民权益为重。同时针对当时社会上比较严重的流浪儿童和未成年人犯罪问题，俄罗斯警察积极安置这些儿童和未成年人，将无人照顾的儿童和未成年人送回亲人身边，或送至未成年违法临时隔离中心、医疗和社会机构。经过一系列改革，社会秩序得到明显改善，警民关系也得到改善。

　　3.2 国内改革探索

　　3.2.1"警务广场"战略

　　"湖州市公安机关依托广场、公园等公共活动场所的互联网，搭建群众参警议警、警务协商、民主监督的平台，建立开放、参与、合作、共赢的民意导向警务模式，最大限度地保障人民群众知情权、参与权、表达权、监督权，推进警务民主化，营造警务共同体，使公安工作充分体现民意，广泛汲取民智，更好地保障民安，促进平安和谐。[4]

　　"一是畅通社情民意。通过实体广场、虚拟广场以及发展社区警务的方式，最大限度地畅通社情民意，积极回应群众的新期待。二是推行警务民主化。搭建群众监督平台，有效疏导群众不满情绪。全面推行"阳光警务",公开透明，执法规范。三是建设警务共同体。宣传发动群众，激发群众参与安全防范工作热情。组建志愿者队伍，积极开展志愿活动。四是实行民意评警。出台《民意评警方法》，由群众考评公安工作。五是组建警察公共关系职能机构。湖州公安机关设立了警察公共关系办公室，同时对全警开展了围绕构建和谐警民关系的公关培训。

　　3.2.2 大巡防机制

　　苏州公安机关改革巡防机制，加强三级专业巡防力量建设，显着提高巡防战斗力。一是在空间防范上屯警街头路面，落实以块为主的防控责任。二是在时间防范上，全面实行24 小时倒班制。三是在警力摆布上，做到警力跟着警情走。四是变单一的巡逻为车步巡、空中巡于一体，在巡逻方式上扩大覆盖面。在确保巡防力量的基础上，把非机动车巡于车巡、便衣巡逻与公开巡逻、电子监控与路面巡逻有机结合起来，极大地提高了巡防工作的效率。目前苏州已建立了三级网络化、可视化指挥平台，仅市区就已建成了 3100 余处电子监控，建立了"警视通"视频报警与广播喊话系统，对重点地区部位可通过网上监视监控进行接力巡逻，显着提高了巡防工作的战斗力。

　　3. 3 国内外服务型警务模式构建的启示

　　国内外服务型警务构建的经验探索给了我们几个启示，一是坚持警务现代化。警务现代化不仅是警察装备现代化，更应该树立现代化警务理念即树立人本理念与人权理念。韩国和俄罗斯警察的装备现代化程度较高，但警务理念一度落后，但在警务改革中加强了警务理念更新，奠定了警务改革思想基础。二是要推进警务法治进程，确立科学精神与法治精神。任何国家的警务改革都少不了采用法律手段对警察职能进行尽可能详尽的规范和约束。三是采取警务主体社会化。想要节约警务成本，就必须将无关紧要的警察职能交给其他公共或私人机构，即将部分公共安全服务交于市场运营。四是要坚持民主，国内外进行警务改革初期都进行了民意调查，着重解决民众关注的问题，从而保障了一切政策制定都从保障国家、社会与公民利益出发。

　　当前，随着经济的飞速发展，我国社会上存在大量的不公问题，尤其是保障体系远远落后于经济发展，城乡差距、贫富差距持续扩大，各类民生问题如住房、养老、医疗问题日益突出，房屋拆迁、土地征用等问题引发社会不稳定因素增多，社会仇富仇官现象越演越烈，各种打着爱国旗号的打砸抢事件频频发生，电信诈骗、抢劫、盗窃等刑事犯罪案件上升，同时警察队伍执勤执法过程受伤牺牲事件屡见不鲜，社会稳定问题日益突出。这些问题许多与公安机关有直接关系，因此面对这种社会形势，公安机关有义不容辞的责任。

　　在此社会形势下，公安部门必须从提警务的整体效能出发，以最大限度地提高群众满意度和安全感为目标，以现代化、法治化、社会化、民主化为手段，夯实公安基层基础建设和队伍正规化建设，进一步优化、整合警务和社会相关资源，强力推动传统警务向现代警务的跨越发展，提升公安机关整体战斗力，实现公安工作的科学发展。