服务型警务模式构建的基本概念与相关理论

　　第 2 章 服务型警务模式构建的基本概念与相关理论

　　2.1 服务型警务模式构建的基本概念

　　2.1.1 服务型警务定义

　　警学界关于服务型警务的定义有许多不同观点。有些学者认为服务型公安行政模式是政府行政模式的一种，是在公民本位、社会本位理念指导下，以提高公安工作的整体效能和服务水平为中心，以提供公共安全服务为内容的公安行政管理方式。也有学者认为，所谓建设服务型公安机关，就是公安工作的价值导向是服务理念，通过为公民和社会提供良好的公共安全产品以及公共安全服务，最终做到让人民群众满意。这一理解也就指出了公安机关工作的最终归宿是让人民群众满意。中国人民公安大学管理系魏永忠教授认为"服务型警务是相对于管理型、权力型、命令型、约束型警务而言，它的行政基础、执法方式与管理理念是在公民本位、社会本位指导下，实现以权力为中心向以规则为中心的转变，以强调权力利用、管制约束向权力和利益有效分配、服务与效率并重的转变，通过服务理念更新并强化服务职能、转变服务方式等途径，提高公安机关行政管理效能，它是以提供优质公共服务为核心的现代警务新范式".
　　
　　以笔者看来服务型警务就是以人为本理念在公安工作中的体现。作为公安机关，打击犯罪和维持社会秩序是其本职所在，建设服务型警务就是在打击社会犯罪和维护社会秩序的同时，把服务型理念渗透到各个日常的公安工作当中去。它也是创造和谐警民关系的必由之路。结合以上学者的观点，服务型警务的含义可以概括为：现阶段为了能够更好的保障经济社会又好又快的发展，提供良好的和谐社会环境，公安机关所有工作以公民本位、社会本位的理念为指导，以全心全意为人民服务为宗旨，以提供优质公共服务为职能，同时以效率效益和满意度为价值目标，从而建立更加利民、便民、亲民、为民的现代警务新模式。

　　通过定义，可以将服务型警务内容概括为以下几个方面：一是依法行政和以规则为运作标准。因为要以公民本位、社会本位理念为指导，确定全心全意为人民服务的宗旨，公安机关需要重新调整公安行政管理主体与公众的地位和关系，建立完善的法制和规则体系，从而依法行政，依规则运作。二是有限行政。服务型警务以提供优质公共服务为职能，如同构建服务型政府需要适应当前社会主义市场经济发展要求，由全能型向有限型转变，借助体制改革和简化审批手续将非警务活动以及不属于公安机关职能范畴的交还市场与社会，通过警务的社会化真正发挥社会及市场作用。三是透明行政。社会主义公安机关需要人们群众监督，当前人民群众法治意识不断提升，透明行政可以最大限度提升人们满意度，通过透明行政提升群众参与社会公共管理的深度和广度。公安机关行政行为要避免暗箱操作，实行阳光警务。四是以追求服务效能和群众满意为目标。建立较为完善的绩效考核机制，将服务效能考核和群众满意度考核融入绩效考核机制，对公安机关行政行为起到监督与促进作用。

　　2.1.2 警察服务性与暴力性的关系

　　警察的服务性指的是警察是为公众服务的、为公民服务的或者说是为人民服务的。这里所谓的服务性，不是一种主观愿望或是政治口号，而是一种"契约"规定，是我国警务必须遵循的基本原则。现代政治学认为，国家存在的合法性、政权存在的合法性、警察权力存在的合法性在于它必须为人民的权力而存在，为公民的权利而存在，为人权而存在，否则，它就不具有合法性。我国作为社会主义国家，警察权力必然服务于人民。

　　在当今经济与社会飞速发展的新历史条件下，政府行政管理或警察行政管理形态上，要扬弃"管理行政"的弊端，向服务行政转型。在政府行政管理或警察行政管理方式上要从主要依靠命令、强制、服从型向协商、合作，服务型转型，即使是实施行政处罚与行政许可也要充分体现保护公民民主权利的原则。服务行政，是指把行政管理的客体的利益作为中心的行政管理形态，它不仅把管理的客体作为管理关注的中心，而且重视行政管理中的分权与参与，重视行政管理者的创造性、积极性与责任感和公共服务的绩效。服务性是服务行政的基本特性。服务行政要求政府或公安机关必须把自己定位于社会治安服务者的位置。

　　警察的暴力性体现在警察强制性。所谓强制，简单得说，就是对他人人身或财产等权利施加的剥夺或占有的压力。警察权力本身就是基于法律授权的一种强制性权力，在一般的强制性行为不能达到警察目的时候，依照法律，警察可以使用暴力手段。强制性与暴力性是国家的基本属性之一，也是国家警察的基本属性之一。世界各国警察学界也无不肯定这一特征。"能使用暴力是警察的社会角色的核心","警察享有使用暴力解决各类社会问题的权力[1]" .

　　警察作为国家机器的一部分，仍然需要具有强制性与暴力性这一基本属性。这是我国所处时代环境与现实环境的需要，与其他不同制度的国家一样，犯罪问题仍将是我国长期存在的社会问题，因此，我国警察的强制性与暴力性特征的存在将会是长期的、不可避免的。"安全是市民社会的最高概念，是警察概念；按照这个概念，整个社会的存在都只为了保证它的每个成员人身、权利和财产不受侵犯。[2]

　　"不管任何体制的国家，包括中国在内，维护基本的社会秩序和保护公民人身安全都需要警察。
　　
　　我国警察的暴力特征表现在日常工作中就是统称的"执法活动",包括行政强制权和刑事强制权。我国警察的核心价值是保护人权或者公民权利不受侵害，这个核心价值需要秩序，而维持秩序，仍然必须常备暴力。笔者认为，警察的执法活动是为社会服务的必要手段和特殊手段，警察强制与暴力是法律赋予的必要手段，警察的核心价值就是保护民主自由免受侵害、保护公民权利免受侵害，同时必须明确，警察的基本价值是维持秩序，离开秩序就没有自由、权利可言。服务性离不开警察强制和暴力。服务性是国家机关的一般属性与本质，当然也是警察机关的基本属性与本质。我国警察，不管它具有暴力性或强制性，其归根结底属于人民，它必须服务于社会，服务于人民，并接受人民的监督。因此，从根本上讲，警察的公共执法就是为社会服务。

　　近年来，我国在实行服务型警务探索过程中出现了非警务活动过多以及警察执法过于柔性导致威慑力下降的弊端，笔者认为这是没有正确认识警察的服务性与暴力性关系的原因。建设服务型警务，不是简单的照搬企业理论，因为公安机关从本质上将是为整个社会服务的，而不是像企业一样去满足每一个顾客需求。警察是公仆，而不是任何私人的仆人。

　　公安机关应该以公民本位、社会本位的理念为指导，向整个社会提供优质公共服务，维护良好社会秩序，从而为经济社会发展提供优良环境。

　　2.2"服务型警务"模式相关理论

　　2.2.1 新公共管理理论

　　二十世纪七十年代末，公共管理研究发生了重大转变，公共服务成为核心内容，英国的胡德教授在 1987 年将公共行政定义为"提供公共服务的制度性规定".随着经济学研究方法渐渐融入了公共行政传统主流理论，公共行政研究广泛采取了以管理主义的方法来研究公共服务，出现了"倾向于由小规模机构提供服务；倾向于采用劳务承包的方式；倾向于提供公共服务的多元供给机构，而不是单一的无所不包的工具方式结构；倾向于向使用者收费；倾向于由私人企业或者独立企业而不是官僚制作为提供服务工具".这体现了新公共管理理论的主要特征，即在基于公共组织与私人组织的本质上具有相似性的假设前提下，主张"将市场机制引入公共服务组织的运作中来，即实行公共服务的市场化",借用企业的管理模式来重塑政府，实现公共部门的内部"理性化".尽管国情、体制以及所处时代背景不同，但这并不影响我国政府吸收和借鉴新公共管理理论的先进思想。以交警系统而言，驾驶人培训在最初属于交警职能范围，后期变成由驾校提供此项公共服务，由此可见，服务型警务中也有新公共管理理论的身影。

　　2.2.2 新公共服务理论

　　新公共服务理论是对新公共管理理论的有效补充，是对政府行政管理中管理主义和效率主义的一种纠正。因为新公共服务是以公民为中心的管理理念，主张在公共部门引入企业中成功的管理方法和竞争机制，从而提升政府的管理和公共服务能力。它的内容主要有以下四个方面，一是政府部门的自身重要职责是为民服务，帮助公民表达和满足他们的公共利益诉求。二是政府部门应当追求高效率、低成本的运行目标，但也要重视尊重、信任其公务人员，增进其满足感、工作积极性，从而促进工作质量的提升。三是与政府互动的不是"顾客"而是公民，政府部门不能仅仅关注个体的需求以及短期利益，更应该关注社会，关注全体公民的共同利益。四是要鼓励公民参与政策制定和执行过程，提高管理社会化水平。这种以人为本，以公民为本的定位，也是新公共服务理论对构建服务型警务价值取向的参考。

　　2.2.3 服务型政府理论

　　依据张康之的研究成果，在人类社会的发展中，先后形成了与当时生产力发展水平相适应的统治型政府、管理型政府和服务型政府的三种典型政府形态。"服务型政府能够引领人类顺利走上后工业化之路。服务型政府以公民为本位的政府，这是服务型政府的核心和灵魂。[3]

　　"服务型政府的一切职能都是为了公共利益的最大化，为了给公民提供更多、更优、更公平的公务服务。公民是政府的主权者，是政府的服务主体。公民应当积极参与社会治理，以公共权力为中心的公共资源应当为各个参与主体共享。服务型政府理论对服务型警务构建的参考意义主要体现在操作方式上，借鉴服务型政府理论，笔者认为构建服务型警务必须走社会化道路以实现合作治理，走民主化道路保障公民利益，走法治化之路保障依法行政。