构建服务型警务模式存在的问题及原因(2)

　　5.2.2 认识存在偏差

　　国际警务改革的历史表明，警察机关往往是采用新技术最为迅速的一个部门，但同时又常常是各种惯性思维、传统思想相对顽固的部门。警察机关往往是社会上层建筑变革中波及最早的部门，但是同时又常常是思想转变难度较大，付出代价较大的部门。因此，纠正错误认识，全面转变警务思想观念是实现警务职能转变的必备条件。其中认识偏差主要存在于以下两个方面：一是部分公安机关对于服务与执法关系的认识偏差。有些公安机关将自身定位于单纯的执法管理机构，工作理念拘泥于传统的思维模式，服务措施也满足于传统方式，仍以管人者自居，制定工作措施没有从人民利益出发，脱离群众需求。有些公安机关对服务型警务理解片面，认为服务就要弱化行政执法，甚至认为少管理、不管理就是服务。面对违法行为缺少执法力度，给公共利益造成损失。二是一切公安工作都要直接面对广大群众，公安管理服务工作涉及广大群众的方方面面。以建设交警系统服务型警务为例，既要优化传统的窗口服务工作，又要提高内部管理效率、简化工作流程。少数地方的领导干部没有认识到构建服务型警务的整体性和全面性，认为优化服务质量只是车驾管部门的工作，只要把车驾管的服务抓上去了，人民群众就会满意，却忽视了事故调处、违法处理、交通秩序维护等交通管理其他方面的工作，在警力、装备、服务手段创新等方面投入不足，服务管理水平远远不能满足群众的新期待和新要求。

　　5.2.3 基层警力严重不足

　　我国基层警力严重不足，这一方面是因为警力数量客观上不能达到发达国家的水平，另一面是因为现代警务要求的标准警力配置标准是 20%的警力在机关，80%在基层一线，而我国公安机关经历改革后机构越来越多，分工越来越细，职能交叉，警力分散，层级过多，最终基层一线警力比例导致远远低于 80%,这加重了警力严重不足问题，与实际管理的需求相差甚远。从纵向来说，公安机关主要有四级，即国家公安部，省（自治区、直辖市）公安厅（局），地市（行署、州盟）公安局（处），县（市、旗）公安局。其中直辖市公安局、地市级公安局、县（市、旗）公安局设立派出机构，由公安机关直接领导和管理。从横向来说，每一级的公安机关设有若干职能部门，由一定数量的专业人员按照规定的职位和岗位构成一个有机的整体。这种设置在客观上实现了业务对口，分工明确，自上而下层级分明，但在现实中每一级的机关人员与基层人员都不能满足警力配置 2:8,于是经过层层剥削，最终到达派出所一级的警力就远远低于 80%.某些公安机关机制改革后都会成立新机构，新机构都要求一套领导班子、民警，都要从基层抽调，但是新成立机构都设在机关，看似做了分工明确责任，实际工作中却将自身定位为上级部门，将本应由自身具体落实的工作继续分派给基层，定期不定期进行考核检查，导致出现警力上浮、责任下压现象。

　　这种机关与基层争利，推卸责任，警力内耗的现象都大大影响警务效能的发挥。所有的公安工作都要靠基层来落实，但由于基层工作辛苦、环境差、提拔慢，民警不愿意在基层干一辈子，总想找机会跳出基层，基层老、弱民警多，责任过重、警力老龄化的现象突出。

　　5.2.4 绩效评估与管理系统不规范

　　绩效评估与管理是现代企业组织人力资源管理的核心内容，也是公共部门人力资源管理的核心内容。但就目前状况看来，公安机关的警务绩效评估与管理存系统存在不规范现象，由此导致并不能真正发挥绩效评估与管理作用。警务绩效评估是对公安机关或警察个人一定时段的工作成绩进行识别、衡量和反馈的行为或过程，落实到现实中，就是公安机关的绩效考核。如同其他政府部门一样，公安机关也设立了相应的绩效考核体系，针对警务职能特征，设立了针对民警的专门绩效考核系统。但是警务绩效考核系统普遍存在评估目标不明确、评估主体单一、评估方法不科学等问题。而绩效管理是在单个（个人的或部门的）警务绩效考核基础上，依据公安机关的战略目标进行的一种系统性、战略性管理。

　　从广义上来讲包括编制管理中的职能管理、机构管理；职位管理中的职位分类与职务管理；职务管理中的任免、升降与调配；待遇管理中的工资管理、福利、保险与优抚管理；人员进出口中的录用、退休、辞职、辞退管理；警务人员的教育培训管理；包括人力资源管理队伍自身的管理等等。当前警务绩效管理系统中最大的问题就是绩效责任不明，通俗来讲就是评估结果并没有具体导向于某种现实结果。由于绩效评估与管理系统的不规范，直接导致"干多干少一个样",甚至"干得多不如干得少"现象的存在，民警工作积极性大大下降。

　　5.2.5 政府主导缺失

　　以山东省为例，2013 年，《山东省道路交通安全责任制规定》开始施行，确立本省行政区域内的道路交通安全工作坚持权责一致的原则，实行政府领导、部门监管、单位负责、社会参与的道路交通安全责任制。同年开始，山东省积极开展了"平安行你我他"行动，借此行动促成了各地市相继成立道路交通安全管理委员会（以下简称交安委），下设办公室在各地市交警部门。交安委的成立，确立了政府主导交通安全管理的制度，并明确了部门职责，本意是借交安委名义落实交通安全管理的联席制度，有利于部门沟通合作。交安委成立以来，并没有发挥应有作用，这是因为在客观上，政府主导功能的发挥在一定程度上决定了某项职能工作联席制度的成败。不仅仅是部门合作需要政府主导，甚至各个政府部门行使职能都不能缺少政府的主导。政府主导的缺失，导致本应由部门联合解决的社会问题最终由公安机关被动独自面对，即无法切实回应群众呼声以及要求，又给社会造成公安机关"啥都管但是啥都管不好"的恶劣形象。而构建服务型警务本身就是构建服务型政府的一部分，政府主导缺失最根本的原因就是服务型政府机制尚未健全，公安机关作为政府部门，不可能跳过政府进行机制改革，警务机制层面改革举步维艰。

　　5.2.6 警务管理体制与组织架构落后

　　当前公安机关实行双重领导体制，即"条块结合"、"以块为主".但这种体制下导致"条块分割"、"各自为政";"部门林立"、"上下一般粗";"责权不明"、"协调不便".种种迹象表明，当前警务行政管理体制存在落后性。这种落后性是因为体制设计理念落后。

　　当前警务体制下上级公安机关对下级警务行为的控制途径主要是依靠对公安机关领导实行"下管一级"的行政办法实现，这种依靠行政手段的思维模式已经不能适应当今社会形势，必须加强法治手段。同时由于我国行政体制上的中央与地方分权治理体制一直未能建立起来，警务管理体制总体上是属于国家行政体制改革范畴，因此警务管理体制改革终究要与国家行政体制改革同时进行。

　　另一方面，公安机关作为政府机关一部分，与其他行政组织一样，都是遵循分工效率原则和层级制组织结构来建立基本组织架构的。这种层级制组织架构中，为了实现组织任务的合理化安排，同时方便建立高度结构化、层级式组织体系，适当的分工是必要的。但是，这种层级制组织机构等强调高度专业化分工和由此带来的效率。对公安机关来说，过细的警种分工、职能分工其结果就是将系统的警务工作碎片化，可能提高单项工作的效率，但是整个组织系统可能出现僵化、协调困难等情况，降低公安机关整体效能。

　　5.2.7 实体法与程序法均不健全

　　在实际公安工作中，无论是警察滥用权力与遭遇暴力抗法，最根本的原因就是执法机制问题。具体表现在警察执法活动最为严重的问题就是缺乏实体法与程序法可依据，导致警察权力失去制约，警察权利失去保障。执法活动中的实体法决定了警察职权范围，而程序法决定了警察如何正确行使职权。例如，在实际公安工作中， 由于警察在社会角色当中担负着很高的伦理道德责任， 对于人民群众的求助要求， 一般都很难拒绝， 对于人民群众的不理解甚至暴力伤害，一般都不敢正当防卫，否则就会受到来自各方面尤其是网络舆论的谴责。这是因为我国没有完善详尽的实体法对警察应当提供的哪些公共服务做出明文规定，更没有相关的程序法对警察应当怎样提供公共服务做出明文规定。尽管从 2008 年 9月公安部党委提出"三项建设"以来，公安部先后印发了《公安机关执法细则》、《公安机关人民警察盘查规范》等 30 余件基层急需的执法规范。但这些执法规范仅仅为部门规章，法律效力较弱，而且对于实际执法活动的解释不够细致，普遍缺乏可操作性。实体法与程序法的不健全就导致了一方面现实中有警察权力滥用损害人民群众权益事件的发生，另一方面警察在合法执法过程中遭遇暴力抗法受伤甚至牺牲的事件屡见不鲜。警察不知何为职权范围，不知如何正确行使职权，更不知怎样算滥用职权、遭遇暴力抗法时什么情况下可以采取怎样措施保护自身安全。实体法与程序法的不健全最终导致警察执法活动"无法可依"、底气不足，严重影响执法效果。