当前民航机场安全监管体系建设的成效

　　第二章 当前民航机场安全监管体系建设的成效

　　第一节 当前民航机场安全监管体系建设成就及主要经验

　　随着我国经济的增长，航空运输业得到了飞速发展（如图2-1所示），近年来许多机场越来越繁忙并面临着越来越大的保障压力，国内一半以上的枢纽机场和干线机场的设计保障能力已进入饱和或接近饱和状态。[3]在这种情况下，由于机场软件和硬件设施满足不了航空运输快速发展的需求，在机场发生的不安全事件和地面安全事故日益增多。据统计，近5年来，我国民航的运输总周转量和旅客运输量年均保持10%以上的增长。值得一提的是，在主要运输指标保持平稳较快增长的情况下，我国的民航安全仍保持了较高的水平。2010年至2013年，我国民航运输航空百万小时重大事故率为0.042,百万架次重大事故率为0.09,亿客公里死亡人数为0.002,安全状况远好于世界平均水平。（如图2-2所示）诸多研究表明许多航空事故的发生都和地面保障因素有关，机场作为航空运输的主要地面活动场所，其安全保障对整个航空运输安全系统有着十分重要的意义。近年来，中国民航经历了摸索管理阶段和经验管理阶段的实践，如今在民用航空法和近30部行政法规以及120余部行业规章，还有数以万计的安全管理和安全监管队伍的坚强拱卫下，管理理念不断创新、法规规章不断健全以及设备新技术的不断推广应用，我国民航安全基础不断得到巩固，尤其通过结合大量民航机场典型事故案例，利用动态灰色关联方法、灰色GM（1,1）新陈代谢模型和马尔可夫链理论、鲁棒优化方法等建立了机场安全事故预测模型、安全风险评价指标体系、安全风险预警模型，对机场安全事故进行分析，对保障航空飞行安全有着十分重要的意义。

　　民航机场承担着民用航空的安全重任。国家对民航机场的安全监管体系建设也十分重视。在充分认识到机场安全监督管理重要性的前提下，对民航机场安全管理评价指标体系进行了研究的同时，对评价机场安全管理的评价方法也进行了探讨。？首先分析了民航机场安全监督管理现状，确定造成问题的组织因素进行分析：程序的有效性和可操作性、规范的实用性、员工的培训、和其他可能的环境影响（包括心理的，身体的和社会的等等）；其次，在对机场事故及安全管理分析的基础上，根据指标体系建立的原则、评价指标体系建立的步骤，建立了用于评价民航机场安全管理水平的评价指标体系；_然后根据民航机场安全管理评价的特点，以及在对国内外评价方法研究的基础上，进行机场安全管理评价研究，提出利用四元集成法（DHGF）对机场安全管理进行评价，并对所选评价方法的优越性进行了分析；以国内某民航机场为例，建立机场安全管理评价模型，求出评价结果，即机场安全管理等级；最后，对选用的评价模型的有效性和可靠性进行了阐述。本文对机场完善安全管理体系，发现安全管理缺陷，提高机场保障民航安全运营的水平提供了理论指导，具有一定的现实意义。

　　今年以来，共有13位中央领导先后对民航安全工作作出37条批示，民航安全工作，任重道远。***总书记在听取“11.22”中石化输油管道泄漏爆炸特别重大事故专题汇报后，专门就抓好民航安全工作作出重要指示：必须时刻高度保持警锡，牢固树立持续安全理念，采取主动、科学的安全管理措施和办法，认真落实民航安全生产“十二五”规划提出的安全工作七项主要任务，特别是要下大力气抓好安全管理体系建设、安全技术标准建设、专业技术人员资质能力建设、推广运用新技术、加强安全监管能力建设等重点工作。各级监管部门要明确定位、认真履职，要善于监管、严格监管，要改进方式，提高监管效能。应充分结合国家安全纲要（SSP）实施计划，确立监察人员的绩效考核量化指标，对民航监管部门而言，KPI?指标的确立，使安全监管工作可行、可控、可达，使监察员考核工作可量、可信、可用。加强监察员资质管理，以充分调动监察员的工作积极性。

　　第二节 国际国内民航安全形势

　　一、近期国际民航航空安全形势

　　今年以来，由于马航MH370事件，国际民航安全形势引起国际社会的高度关注。据统计，今年1-5月，世界民航发生运输飞行死亡事故7起，死亡299人。

　　近期接二连三的坠机事件，暴露了全球民用航空业中存在的监管漏洞。因此，我们除了要严格贯彻总局的要求外，还要从我国全行业安全体系出发，建立健全我国的航空安全基础体系，改进安全监管手段。

　　二、近期我国民航安全形势

　　今年以来，全行业认真落实中央领导同志关于民航安全工作的重要指示精神和全国民航工作会议暨安全工作会议总体部署，深化安全从业人员资质管理，加强安全隐患治理和安全风险管控，狠抓安全管理体系建设和安全保障能力建设，民航安全形势总体保持平稳。截至5月底，发生事故征候116起，同比减少21起，其中运输航空事故征候105起，同比减少14起；航空器地面事故征候7起。

　　但是，民航安全监管工作存在一些问题，主要表现在以下六个方面：

　　①安全监管规章制度不完善，安全监管体系不健全。民航法规建设滞后于安全生产和安全监管的现实需要。新机型、新设备、新技术的不断引进，安全生产管理体制、运行模式、管理方式正在发生变化，但相应填补空白的新规章、新标准未能及时制定，已有的规章、标准未能及时修改。同时已有的规章、标准中许多地方与国际最新标准不符。

　　管理体制程序不清，职责不明，具体表现为政府缺乏管理力度，企业缺乏活力，长期影响安全管理的质量，我国还没有从根本上解决管理体制问题。从企业的管理现状来看，由于受旧的管理体制的影响，目前的安全监管只是停留在事前的布置，中途的例行检查，出了安全问题的处理，而缺乏一种规范化的管理。

　　民航安全监管体系不够健全、监管人力资源长期不足的问题一直存在，尽管近年来加强了人员培训工作，但由于队伍建设速度滞后于行业发展速度，专业人才相对缺乏，监管力度不足的问题依然突出。

　　②安全管理投入不均衡。企业通过技术进步和技术改造，依靠不断采用新技术、新产品、新装备来提高科技对安全生产的贡献率，以不断提高安全化程度来夯实民航安全基础，保证人、机、环处于良好的状态及可控制的范围之内。正确处理安全、服务、效益三者的关系，加大隐患排查力度，强化安全投入资金监管。

　　③安全监管存在薄弱环节。机场内部管理比较松怀，控制区管理不够严。今年以来，由于货物/行李装卸、地面设施设备与航空器碰撞、航空器与航空器碰撞等事件呈现多发态势。这些事件的发生，暴露出一些单位规章意识淡薄，落实作业标准不严格，地面作业秩序整治不深入。

　　④安全监管手段简单。我国民航机场安全监管手段比较简单，等到出现事故后以处罚体现安全监管力度已经无法满足国际民航业迅速发展带来的更高的安全管理要求。在新的形势和任务面前，空防安全战线的全体人员，不能有丝毫的懈怠，要不断前移空防安全防范关口，严格各项措施程序，随时做好应急处突的准备。

　　⑤安全信息滞后。安全信息滞后表现为政府与企业缺乏沟通和信任。民航政府作为管理部门，对违反航空安全规定的企业或个人要追究责任；作为机场企业，由于害怕惩罚，总是千方百计隐满或逃避责任，因此政府与企业的安全信息交流受到“阻碍”,从而导致事故征候和事故重复发生。我国民航航空目前已经建立了安全信息报告制度，但是这种报告形式不利于信息的收集管理，安全信息没有真正发挥管理的作用。

　　⑥安全监管缺乏深度，不具备系统观。我国民航安全起步晚、基础薄，导致机场建立的安全监管系统很不完善，不能适用我国民航机场现有的安全管理状况。安全监管的责任止于运行现场，系统资源未围绕安全目标充分整合。

　　⑦安全信息化水平不高。国家民航局曾很客观地指出，我国民航信息系统建设与国际水平和信息化时代对民航的要求还存在相当大的差距，国内大部分运输机场，缺乏统一的建设规划和强有力的组织协调，信息封闭和垄断，低水平重复建设和开发的问题尚不能完全解决。

　　第三节 当前安全监管体系的构建

　　针对目前安全生产形势，应当在相当一段时间内实施以提高监管监察能力为“纲”,扎实推进标准化建设为“目”的主导战术，并以信息化技术为支撑，以应急救援能力为保障，形成全面、系统的安全监管体系。「7]具体从以下五方面加强安全监管体系建设：

　　一是持续强化安全责任考评体系。在对辖区各单位安全责任制落实进行分级量化考评的基础上，制定较为合理的安全考评方法，将年度安全考评与日常安全评估、评价进行有效连接，使之从结果考核逐渐转化为过程考评。在强化安全监管责任方面，科学合理地优化绩效指标和测评方法，继续完善《安全监管绩效管理办法》和《安全监管绩效考核细则和评分标准》，使之成为机场履行职责、推进监管工作的有力工具。

　　二是继续完善安全监管制度体系。结合安全监管实际，修订完善《安全隐患排查治理工作制度》、《安全管理手册》、《安全信息管理实施细则》、《不安全事件调查管理办法》、《安全教育培训管理规定》等一系列制度，突出过程管理、标准管理、记录管理、持续改进等要素，形成一套完整的对监管工作具有较强指导作用的制度体系，强化安全生产主体责任落实，使安全监管进一步向科学化、规范化、标准化转变。

　　三是初步形成安全信息保证体系。机场着力推动驻场各单位提高信息报告的及时性和准确性，通过多种渠道积极探索对安全信息的分析应用，建立了季度安全形势分析制度，通过分析研判辖区内安全状况，系统查找安全监管存在的问题和不足，进行基于安全风险排序的监管资源配置，实现有针对性的重点监管，并逐步形成了 “做好常态、突出重点、抓好长远”相结合的安全管理工作新机制。将隐患排查治理与各项安全监管工作有机结合，形成各单位自查自纠与局方监督检查相结合、常规检查和重点整治相结合的工作机制。

　　四是有效建立风险管理评估体系。依靠科技手段提高安全监管能力，积极推进安全监管技术平台试点工程。机场适时开展风险分析项目，对收集到的各类信息进行分类评价，开展风险分析，找出安全生产运行中的薄弱环节，进一步整合安全信息，固化工作流程，以系统建设促进了管理改进，推动安全监管从劳动密集型向系统科技型，从结果被动型向过程主动型的转变。

　　五是努力提高监管能力培训体系。通过积极参加民航局和行业主管部门的各类培训及管理局组织的法律法规培训和复训、危险品运输培训、航空安全信息培训、航空器事故调查培训等专业培训，不断提升监察员执法能力和专业技能。初步建立起安全系统工作人员培训大纲，并依照大纲开展监察员资质培训、能力培养和持续监察（如图2-3），切实提高监察员发现问题、证实问题、解决问题的能力，进而提高综合执法水平。【1】

　　
　　第四节“5M1E”监管模式

　　根据当前安全生产形势特点和工作实践，全面分析了影响安全生产的基本因素“5M1E” -（人、机、管、法、测、环），形成了 “5M1E”安全生产因素的监管模式：