完善出租汽车许可体制

　　第六章 出租汽车许可制度完善的建议

　　第一节 完善出租汽车许可体制

　　一、加快政府职能转变

　　（一）政府职能转变的必然性

　　加快政府职能转变，全面正确履行管理职能是出租汽车许可体制完善的重要前提。政府职能转变是完善社会主义市场经济的重要任务之一，他要求政府由全能型、人治型政府向有限型、法治型政府转变，由封闭型、管制型政府向透明型、服务型政府转变。

　　在出租汽车行业管理的中，政府职能转变慢的主要体现在由“封闭型、管制型政府向透明型服务型政府转变”过程中。政府在实施出租汽车管理时，一方面管了一些不该管、管不好、管不了的事，直接干预微观经济活动的现象时有发生。在行政许可事项中就是存在着隐形许可、二次许可等过度干预市场的现象较多，存在宏观管理“微观化”、“以批代管”、“以罚代管”等问题。另一方面，有些该由政府管的事却没有管到位，特别是对出租汽车服务质量的监管中，为社会提供公共服务方面的意识仍然薄弱。在出租汽车行业管理行政审批改革中，仍然不愿意或不主动开展有关事权的移交和下放，不能充分发挥行业中介组织的作用。

　　（二）政府职能转变的意义

　　全面正确履行政府职能要求许可管理机关要简政放权，最大限度的减少对经营者微观管理的干预[42].在各地方和城市的出租汽车管理部门中普遍存在着减少和取消了行政许可就不知道该如何管理行业的问题。政府管理依赖行政许可或审批，群众依赖政府管制，在我们的生活模式中已经存在了几十年，也影响了中国社会几十年，有什么问题和困难找政府，不仅是群众在社会生活中对政府的最低要求，也是地方各级政府在工作中对自己的要求和标准。在现实生活中，一些在行政审批事项改革中已经取消的项目，群众在具体经营的过程中如果没有政府给出的盖有公章的红头文件心理就不安稳、不踏实。而政府部门及其工作人员则对一贯实施的行政许可项目取消了或移交给了中介组织仍然不放心，因为按照国内现行交通运输责任追究体制，只要是出租汽车行业出现了问题，无论是乘客与驾驶员的纠纷，还是经营者与车辆供应商的、驾驶员与企业的纠纷或者驾驶员与加油站的，甚至出租汽车在道路上发挥交通事故引发的治安纠纷，出租汽车管理部门就要负责有关安抚、调解甚至被迫出面垫付有关费用，同时在责任追究中仍然“跑不掉”.这样就出现了没了行政许可但还要负责任，管理部门中一些工作人员就会认为还不如设置行政许可，自己管理踏实点，所以让其主动自愿的取消许可或移交、下放也是很难的事。出租汽车行业实施行政审批管理也有了几十年的历史，各级管理部门对行政审批已习以为常，习惯于不公开的审批，习惯于不担责任的审批，也习惯于只审批而不监督等。这些正是政府职能转变、行政审批制度改革和出租汽车法制化建设要解决的问题，如果不能更新习惯管制观念、打破习惯做法建立服务性的政府治理理念，就难以建立我们理想中统一、完美的出租汽车许可制度。

　　二、实施专业化监管

　　（一）实施专业化监管的目的

　　专业化监管就是在一个有规范制度和运作方式组成的体系内，为有效实现监管目标而由专业监管机构和具有专业技能的专业人员为主所进行的市场监管活动。建立隶属于交通运输部门的体制下的出租汽车专业管理机构，实现出租汽车管理和行政许可的统一和专业化，正是适应这种要求的必然选择。专业管理机构的设置是实现政府职能转变的体制机制的保证[43].建立健全许可体制就要优化管理机构设置、职能配置和工作流程，实现行业管理的决策权、执行权、监督权相互制约、相互协调。在这个相互制约和协调的运行机制中，行政许可的决策权由属地政府享有，出租汽车专业管理机构负责具体执行，交通运输行政主管部门实施监督。因此，设置出租汽车行业管理的专业机构、实现行业监管的专业化，既能解决出租汽车行业的多头管理和许可机构混乱问题，突出责任落实，又可确保权责一致，实现许可权力的相互制约和协调。

　　（二）实施专业化监管的作用

　　设置出租汽车专业管理机构是克服出租汽车行业管理职能错位、缺位的需要，也是依法履行出租汽车行政许可职能，防范履职风险的需要。出租汽车行业管理职能错位、缺位的主要有，一是需要管的没管好，不需要、不必要管的瞎管，二是受利益驱动监督检查，没有好处不作为，有了好处乱作为。三是内部监管不到位，监督制约机制不健全，致使管理人员“三天打鱼两天晒网”,有的还出现违规违纪行为。专业化监管主要是由专业人员依法依规进行监管，应该“做什么”,不应该“做什么”,非常明确，这就有效解决了职能错位、缺位的问题。出租汽车行业管理部门在行使行政权力、实施行政许可等分配或使用公共资源的过程中，各个环节都存在履职风险，其中更多的是岗位责任人员风险，而岗位责任风险大多与监管和许可有关。专业化监管由于对工作人员的素质和能力要求颇高，就能对风险点进行预警和控制，较好地规避行政许可风险、行政执法风险、队伍管理风险，使监管人员做到工作中主动思考、提高能力、做事负责，破解因履职不尽责而出现的问责风险，从而达到防患于未然。

　　三、合理划分许可权限

　　根据我国现行的出租汽车许可的有关规定，许可的实施机关是县级以上政府出租汽车管理部门，由于车辆经营的区域性特点决定了其营运范围具有明显的地域性特征，从许可实际情况分析，许可实施主体只有市和区县两级主体。从中央有关出租汽车的许可制度看，有关市和区县两级主体的许可权限划分模糊，而各城市和地方的规定没有统一规定，各地执行的标准也比较混乱，大多泛化在各自权限范围进行管理的规定中，这显然不利于出租汽车许可统一和规范管理，合理划分市和区县两级主体的许可权限势在必行。同时由于市、区县地方政府的层次不同，其情况、特点和问题也不同，特别是一个城市的远郊区县，他们之间必然在许可及管理上也存在着差异。随着社会经济的发展，居民和乘客参与公共事务意识的提高，将使当地居民要求属地政府更加关注自身的利益，方便、快捷的提供包括出租汽车等公共服务。在这样的形势要求下，区县级市政府享有依据地方公共服务状况，自主决定出租汽车许可的权限也属必然。然而在一个地区或城市的交通运输体系中，出租汽车的许可应当是统一的、有限度的，如依据区县级市的自然区域划分许可权限又将造成区域间的矛盾和冲突，影响整个城市的交通运输体系的统一性。那么在一个城市或地区由一个机构统一实施出租汽车数量的控制，并在此基础上合理的划分是区县级市政府的许可权限是确保整个城市和属地区域利益，以及眼前和长远利益统一的重要保障。

　　市和区县两级主体的出租汽车许可权限划分的重要前提是整个城市和地区出租汽车经营区域的合理划分。城市出租汽车经营区域应当按城市中心经营区域及城市外围经营区域划分，城市中心经营区域指的是出租汽车主要在城市中心区域经营，而外围经营区域指的是出租汽车主要在城市中心区域以外其他外围及远郊区县经营。一个城市一般要划分一个城市中心经营区域和若干外围经营区域。城市政府应当实对城市的出租汽车整体发展施规划，该规划应当包含城市出租汽车经营区域的划分以及各区域出租汽车经营权或数量的规模规划等。城市出租汽车的许可权限在市区县级管理机构的划分上应当明确，在中心区域的出租汽车许可应当由城市出租汽车管理机构实施，在该区域的区或县级政府不享有许可权限。在外围区域的出租汽车许可权限依据外围区域的具体情况分两种情况予以明确划分，该外围区域如分属两个以上区或县的，由市级管理机构负责该区域的出租汽车许可事项，并由派出机构具体实施管理；该外围区域与区或县级政府行政区域一致的，由属地政府出租汽车管理机构具体实施出租汽车的行政许可事项和管理工作。