出租汽车行政许可制度的构成

　　第四章 出租汽车行政许可制度的构成

　　第一节 出租汽车经营权及运力指标

　　一、基本情况

　　出租汽车经营权的概念没有定论，该概念在国内最早出现并在实践中运用的城市是广州。广州作为广东省会城市，在上世纪改革开放的大背景下，为解决城市基础设施建设资金紧张的局面，提出学习和借鉴香港的出租汽车牌照拍卖的模式，实施经营权的有偿使用制度。于是在 1992 年以市政府规范性文件的形式要求当时所有在用以及新投放的运力全部实行有偿使用。1998 年广州颁布了出租汽车管理政府规章，明确规定实施出租汽车经营权有偿使用管理制度。从而将出租汽车经营权的有偿使用通过地方政府规章的形式予以确认，但该地方政府规章并没有明确的界定“经营权”是什么。

　　根据广州市有关客运出租汽车经营权规范性文件的规定，获得该权证即表明持有人“确认获得城市客运出租汽车经营资格”,即出租汽车经营权就是出租汽车的经营资格。国内其他城市对于经营权的规定与广州的情况基本类似，一般均在地方性法规中提出经营权的概念，但并未作出明确的界定，也未对经营权许可的条件、期限或程序进行明确，而只是进行授权性规定。

　　出汽车运力指标是《行政许可法》颁布后较为流行的概念，也是为适应该法的要求而使用的概念。国务院在《行政许可法》生效后公布 500 项予以保留并设定行政许可的项目中，对出租汽车设定的许可事项中并不包括经营权。国务院办公厅要求加强出租汽车行业管理的规范性文件中提出，有偿使用经营权是激化司机和企业等社会矛盾的重要因素，应推广采用以服务质量为主要竞标条件投放运力。那么在修改地方法规或在新制定的地方法规中如何体现已实施并运行多年的经营权，即许可事项是否包括出租汽车经营权，以及能否通过地方性法规设定出租汽车经营权就成为地方性法规立法的两个重点问题。用运力指标代替经营权的概念就成为可以选择的方案。如广州提出应当建立出租汽车运力总量调控机制，合理投放出租汽车运力指标，珠海市将出租汽车运力指标和牌照同时使用，即将运力指标拍卖后变为“牌照”, 深圳市使用的概念是营运牌照，这个称谓与香港的称谓完全一致，2010 年颁布实施的《广东省出租汽车管理办法》就直接将出租汽车运力与出租汽车经营权等同。

　　但国内出租汽车地方性法规对经营权的规定方面，上海和北京较为特别，它没有明确提出出租汽车经营权的概念，也没有使用运力指标或牌照的概念。如北京规定出租汽车经营者增加、减少或者更新车辆的，应当报市出租汽车管理部门核准，上海规定从事客运服务的企业和个人应向交通部门提出申请，交通部门根据申请的条件作出审核决定，核准的，发给许可凭证；不核准的，书面通知申请人。这种规定属于较为典型的计划经济时代的行政审批，即在行政法规的设定中，它独立于出租汽车经营（企业）许可、出租汽车车辆的许可和出租汽车驾驶员许可之外，但又不具备许可的外在表现形式，但实质上行政许可机关通过审核或核准的形式对车辆数目以及车辆的更新实施严格的审查，并发放批文。那么这种批文载明的车辆数实质上与经营权数具有相同的作用，特别是在企业重组合并或交易过程时，均依据批文载明的车辆数或企业实有车辆数确定交易价格。

　　二、经营权和运力指标的关系

　　“运力指标”的出现是政府“谨慎”行政的产物。根据现行出租汽车行政许可的有关规定，许可事项是不包括经营权的，如果地方性法规设定经营权属于增设行政许可[29].为回避这个法律风险，各地不得不面对经营权问题。同时，国务院也要求各地方不得再实施经营权有偿使用政策，对已经实施的经营权有偿使用必须予以清理和规范。因此，各地方和城市面对上级部门逐渐收紧和规范的出租汽车经营权有偿政策，特别是提出所有城市一律不得新出台经营权有偿出让政策后，不得不逐渐采用出租汽车运力指标的概念替代经营权的概念。通过这种方式既回避了继续实施经营权制度法律依据不充分的问题，也回避已经出让的经营权及与之有关的历史问题。据此，可以大致将出租汽车经营权和运力指标的关系概括为经营权是有偿使用的运力指标，运力指标是适应《行政许可法》和社会经济发展需求而采用无偿投放的经营权。

　　三、经营权及运力指标的本质

　　出租汽车经营权和出租汽车运力指标本质是同一的，是不同城市对调控出租汽车数量的工具或手段在地方法规中对其的不同称谓，也是出租汽车数量的调控工具或手段在不同历史阶段的不同表现形式。我们可将出租汽车经营权或运力指标概括为经营者或个人取得从事出租汽车经营活动的资格和权利，是出租汽车主管部门授予经营者和个人进入出租汽车市场，允许其在特定时期或一定时限内从事出租汽车经营的权利资格证明，其本质是代表着经营者或个人具有从事出租汽车营运的资质。

　　出租汽车经营权是否属于行政许可在理论界和实践界一直存在比较大的争议。从目前出租汽车行业的理论研究看，无论是经营权还是运力指标均被定性为行政许可，应当归属《行政许可法》的调整范围。尽管有属“一般许可”和“特许经营”等具体门类的争议，但基本不影响“行政许可”的属性。同时我们也应当注意到，出租汽车经营权有通过行政许可向“财产性权利”过渡的属性，即被许可人通过对价从政府获得出租汽车经营权时，属于行政许可的范畴，但被许可人利用经营权实施运营或将经营权转让后，经营权持有者持有的经营权已转化为属于自己的“财产性权利”.

　　当然我们也要注意到一些城市和地区在使用运力指标这个概念的时候，刻意避免出现这种转化，目的就是为了便于对市场运力的调控，减少与行政管理相对人的纷争。这种情形下运力指标缺乏由行政许可向“财产”转化的过程，因其获得行政许可时，一般是无偿的并未支付“对价”,运力指标本身也不得转让、抵押等，因此运力指标属于典型的行政许可。出租汽车行业的健康发展需要管制部门运用包括行政手段在内的各种措施来调控市场和进行资源配置，这是由出租汽车行业的公共利益相关性决定的，而出租汽车经营权及运力指标的设置正好适应了这种需求。行政许可是政府对包括出租汽车在内的各种行业实施市场调控的最有效、最便捷的管制手段。

　　第二节 出租汽车经营、车辆和驾驶员行政许可制度

    目前，对出租汽车设定行政许可具有普遍约束力和适用性的规定是以国务院令的形式颁布实施的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》。从我国法律体系看，其阶位应属于行政法规。该决定对出租汽车设定了经营、车辆和驾驶员三项行政许可，明确有关许可的实施机关为县级以上政府的出租汽车主管部门，同时授权有关部委对该三项许可项目的有关条件作出具体规定并公布。

　　一、经营许可

　　（一）许可条件

　　根据国务院的授权，建设部对出租汽车经营资格证是按照企业和个体工商户这两类不同的主体分别设定了相应的条件。从建设部对出租汽车经营许可条件的规定看，大致可将企业经营和个体经营共有的条件要求归纳为车辆及设施设备的要求、停车及建议场所要求、财务及责任能力的要求和地方性法规的特别要求等四大类。其区别主要在，企业经营要求是具有企业法人资格，个体户要求经营方式要符合相关要求和规定；企业经营要求具有相应的并“经培训考试合格的驾驶员”,而个体户经营对此并未作出明确的要求。

　　根据建设部对经营许可条件中要求“符合地方性法规规定的其他条件”这一规定，各地方和城市基本上都会结合各地实际情况，在地方性法规作出了相应的特别规范，从而演变成各地各具特色的行业准入要求。例如上海和西安市的出租汽车地方性法规就从企业和个体工商户两个方面分别作出许可条件规定，对应的分别对企业经营和个体经营应当符合的车辆、资金停车场地和经营场所，以及人员、制度等条件做出具体规定。北京和成都的出租汽车地方性法规并未明确区分企业经营和个体经营，只是笼统的要求经营者应当具备的条件。而在珠江三角洲地区的广州、深圳、珠海明确规定必须是企业经营，并在地方性法规明确或隐含的条件将经营者限定为具备一定资格的企业。

　　综合以上各大城市及建设部的有关出租汽车经营许可条件的规定，其一般包括出租客运车辆及质量、数量方面的要求，资金和财务能力方面的要求，经营场所和出租客运车辆停车场地方面的要求，人员方面如专业技术人员、管理人员和驾驶员等的要求，车辆营运、安全服务等管理制度方面的要求。关于申请人主体方面的要求，各地区和城市对此方面的要求各不相同，建设部和上海、西安等城市对从企业和个体工商户两个方面分别作出许可条件规定，即并不禁止个体户从事出租汽车经营。北京和成都等城市在规定出租汽车经营许可时采取的是模糊政策的策略，并未明确区分企业经营和个体经营，从实践中看，北京存在着个体经营，但政策实际上是鼓励企业经营，不鼓励或变相禁止个体经营。而在珠江三角洲地区的广州、深圳、珠海在规定出租汽车经营许可条件时明确禁止个体经营，规定申请出租汽车经营许可的主体必须是企业。

　　（二）许可程序

　　在《行政许可法》颁布前各地对出租汽车经营许可程序的规定相对比较简单，一些城市只是规定了许可条件，不规定许可程序，部分城市即使规定可许可程序也仅仅是说明向那个具体的部门递交申请，审核部门应当在规定期限内做出回复。《行政许可法》对许可的实施程序做出了较为细致的要求。从实践看，各城市、地区的地方性法规如未做出详细的程序规定，一般在实施出租汽车经营许可时均按照许可法的有关申请与受理、审查与决定、听证等许可程序执行。在有关许可程序上，也遵照许可法第四十二条的要求，如在“受理许可申请之日起二十日内作出决定”,需要延期的明确“告知理由并可延长十日，统一、联合、集中办理的，期限不得超过四十五日”等。

　　在出租汽车经营许可程序上我们应当注意有关“先证后照”的规定。随着我国行政审批制度改革深入，特别是近年来推出的商事登记制度改革的要求，为应对减少行政审批项目，简化商事登记程序的规定，部分城市在出租汽车经营许可领域也对此做出相应调整，以适应形势要求。如 1998 年广州制定的规章中就明确要求须在管理部门办理出租汽车经营资质审查后，才能向工商等其他部门办理其他开业手续，而 2009 年出台的广州的地方性法规对于这种前置性的审批没有做出相应的规定，实际上已不在要求 “先证后照”. 珠海的地方性法规也采用相似的方式处理出租汽车经营许可程序，仅仅规定经营者向市交通主管部门提出书面申请，主管部门应在规定的期限做出是否准予许可的决定，规定不再要求与工商登记关联。深圳要求经营出租汽车的必须是在工商部门注册的“运输企业”,这种正好和“先证后照”相反，采取的是“先照后证”,在办理车辆手续时要求经营者持批准从事出租汽车营运业务的文件和企业营业执照到公安交通管理机关办理，然后才能到办理道路运输证。