建立健全出租汽车行政许可配套制度

　　第三节 建立健全出租汽车行政许可配套制度

　　一、建立出租汽车经营权许可的双轨制

　　（一）建立经营权双轨制的原因

　　由于出租汽车的行政许可在各城市存在较长的时间，已经形成各自的许可模式和特点，在建立统一的出租汽车许可制度后必然会对既有的利益格局形成冲击，造成不同利益主体间新的矛盾。尤其是实施有偿使用制度的城市和地区，持有人已经通过向政府缴纳有偿使用费的形式获取经营权，有的可能在二级市场形成广泛、多次交易，如果对这部分人的利益不加以考量，势必会形成新的影响行业健康发展的负面因素。建立出租汽车经营权双轨制就是在实施统一的行政许可制度的同时，要求充分考虑市场上已经存在的出租汽车经营权被许可主体的诉求，合理平衡新的经营权许可与原有经营权许可主体的利益分配，对不同时期获得的在合法有效期限内的出租汽车经营权采取不同的管理和规范政策。具体而言就是统一的经营权许可制度和各城市和地区原有的经营权制度两种制度双规并存，出租汽车经营权许可的双轨制就是在统一的出租汽车许可制度实施后，在过渡期内允许这两种制度共存，并区别予以对待，这是保证统一出租汽车许可制定得以贯彻实施的重要制度保障。经营权双轨制的核心问题就是如何对待和处理统一出租汽车许可制度之前各城市和地区原有的经营权。

　　（二）经营权双轨制的差异

　　从双轨制经营权的差异的主要有：一是许可依据不同，统一的出租汽车经营许可依据来源于国务院制定的出租汽车管理行政法规，而各城市和地区原有的经营权许可依据来源主要是各地方法规。二是许可期限不同。统一的出租汽车经营许可期限依据行政法规的规定并结合各地方和城市的配套文件规定，一般与出租汽车车辆的使用年限一致或两倍，而原有的经营权许可一般依据地方法规均给予了较长时间的期限，甚至长期有效并在有关许可文书上注明。三是许可后管理政策不同。统一的出租汽车经营许可后有关经营权的抵押、转让、车辆更新等均由行政法规予以明确规定，而原有的经营权许可按各城市和地区原有的法规规定予以明确，当然部分城市的法规中对此并没有做出明确的规定，因此对原有的经营权许可的后续管理需要在地方配套的文件中予以明确规定。

　　（三）经营权双轨制的内容

　　当然，建立出租汽车经营权双轨制是推进出租汽车统一许可制度的保障措施，是保障建立全国统一的许可制度的临时性过渡措施。一方面从纯粹的法律实施的角度讲，在颁布有关统一的出租汽车行政法规后建立出租汽车经营权的双轨制，它一定会受到诸如不符合法制统一、公平正义精神、不利于社会公平原则和社会稳定等诸多指责。另一方面，我们将其放在整个国家法治建设的角度看，该制度正是为了统一的出租汽车行政法规的实施，为了确保“依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可”精神得到贯彻[44].据此，建立经营权双轨制应当包含以下基本要素：

　　1.实行“新事新办法、老事老办法”

　　对于在统一的出租汽车管理法规颁布实施后的出租汽车经营权必须严格按照国家的有关法规要求实施许可，并依据行政法规的规定实施管，规范经营权的转让、抵押等处分行为。对于在统一的出租汽车管理法规颁布前，依据各城市和地方法规获取的出租汽车经营权应当暂时按照原有关政策执行，并依据经营权历史问题的难易程度、期限长短等具体情况给以合理的过渡期限。

　　2.确定合理的过渡期限，解决经营权遗留问题

　　在过渡期内积极采取措施，解决出租汽车经营权双轨制带来的不公平竞争、政策不统一等问题。一是对于经营权期限为永久使用、长期有效的，可以通过新的出租汽车经营权许可的投放“稀释”其价值，同时在合适的时机通过经营权的回购等方式将其历史遗留问题予以解决。当然，如仅改变经营权许可期限，也可依据《行政许可法》的有关规定，通过修改或废止原所依据的法规、规章，然后变更或者撤回已经生效的许可或直接修改经营权许可期限，同时对持有人造成的损失给予补偿。二是对有明确的但期限较长的经营权许可，可实施经营权许可经营期限的拆分措施。具体办法是由原出租汽车经营权许可持有人向出租汽车管理机构提出拆分申请，在与管理机构平等自愿、协商一致的情况下，按照统一的标准和程序拆分经营权许可。在坚持经营权许可使用总期限不变的原则下，将原经营权许可拆分成一个基础经营权许可和一个或两个子经营权许可，同时依据统一的出租汽车行政法规赋予拆分后经营权许可新的特性，并按照统一出租汽车经营权许可制度实施管理和规范。

　　二、建立附条件的出租汽车经营权许可制度

　　（一）附条件经营权许可建立的必要性

　　行政许可制度是一种强有力的市场调控手段和措施，它以一般的禁止为基础，任何主体在实施许可的行业未经法定许可机关的允许，从事该行为将遭到法律的否定性评价和相应制裁。经营权许可是管理机构对特定区域的出租汽车运输市场实施运力总量调控的关键制度保证，甚至是唯一的调节手段，但是出租汽车运力市场是动态变化的，特别是随着社会经济的发展，由于出行需求的日益多元、科技在出租汽车上的广泛运用以及新型城市交通方式的出现都可能形成影响出租汽车市场需求和供应动态变化的重要因素。但是出租汽车经营权许可的设定及投放是根据授予许可时的经济、社会及市场情况做出的，其设定和投放的条件是相对固定的。然而对依据社会经济发展和社会状况对出租汽车经营权许可的调整很难找到具体、直接的法律依据和支持，这显然会形成出租汽车管理机构对市场只能在运力不足时投放运力，而运力过多时缺乏调控手段的局面。形成管理机构只具有单向调控能力，造成政府设置许可时对出租汽车市场实施总量全面调控的目标无法实现，背离了政府通过许可调控市场的基本目的。因此附条件的许可给我们提供了一种解决问题的新思维方式。

　　（二）附条件经营权许可的内容

　　出租汽车运力市场是动态变化的，而造成这种变化的可能又会对许可时管理机构对市场的原有预期产生负面作用，所以，出租汽车管理机构在投放出租汽车经营权许可时，可以对获得经营权许可的主体设定必要的条件。当附加的条件达到时，获得经营权许可的主体需要按照当时的约定调整实施行政许可的行为。这种调整实施行政许可的行为内容广泛，而实施行为本身在立法中又难以界定和明确的规范。

　　1.附加车辆经营模式的调整条件

　　出租汽车行业一直存在着采取公司化还是个体化的经营模式之争，在实施统一的出租汽车许可制度的前提下，减少了行业的许可项目，采取何种经营模式由经营者根据市场自主决定。附加经营模式调整的许可条件，一般用于投放的经营权许可采取个体化经营模式中。管理机构为便于对个体驾驶员的管理，在许可条件中附加要求或在特定条件下要求个体驾驶员，应当将车辆管理统一纳入管理机构指定的或驾驶员自行选择的管理平台中。

　　2.附加车辆单双班模式的调整条件

　　出租汽车由于其服务时间的不受限制性，以及服务方式的灵活性，点到点服务的特殊性，使得出租汽车驾驶员在营运时往往采取 24 小时服务模式。但是市场对出租汽车的需求存在高峰、平峰、低峰等具体差异，如果出租汽车不加区分的全天候营运必然出现高峰时城市交通堵塞，而在低峰时大量空载出租汽车在城市道路兜客，既浪费资源又影响司机休息，使资源无法得到合理的调配。附加出租汽车单双班模式调整的条件可有效缓解高峰、低峰出租汽车需求，通过对市场需求的合理判断，将部分出租汽车车辆按单班营运配置驾驶员，要求其只能在高峰时段营运，这样既可以确保高峰时段的出租汽车车辆的供应，又可减少低峰时段的空载车数。

　　3.附加车辆暂停营运的调整条件

　　为了对出租汽车市场实施总体控制的另一种方式是对出租汽车经营权使用进行限制，其目的是为了调整市场出租汽车供应的过量，防止市场出现恶性竞争。具体可分为按比例暂停和间歇式暂停出租汽车营运两种形式，按比例暂停是指根据出租汽车经营权许可持有人获得的经营权数总量为依据，按一定的比例在指定的时间或区域内暂停出租汽车营运服务，以减少出租汽车服务的供应量。间歇式暂停是指要求在出租汽车经营权许可协议中约定的许可持有人，在条件达到时，要求按照协议履行有关约定，在特定时间段实施间歇性的营运服务，以实现对出租汽车市场总体运力调控的一种措施。

　　4.附加提供特定区域和时段服务的调整条件

　　附加出租汽车提供特定区域和时段服务的许可条件一般有两种形式，一是要求出租汽车在指定区域营运，他通常运用在城市划分区域经营时，在出租汽车经营权许可协议中已明确指明该出租汽车只能在许可约定和载明的区域经营。二是出租汽车管理机构为了保障特定的或重点区域和时段的出租汽车运力，在出租汽车经营权许可协议中约定，持有人应当按照管理机构发布的指令，在特定的时间如节假日、重大活动等，为特定的区域如车站、机场等提供区域性的服务。

　　5.附加暂停或延缓出租汽车车辆更新的条件

　　这种附加条件一般运用于出租汽车经营权许可期限在车辆使用更新周期两倍及以上的许可协议中。出租汽车车辆在一个使用周期结束后，其出租汽车经营权的许可期限仍然继续有效，正常情况下，经营权持有人按照约定和规定购买新的出租汽车车辆并办理有关手续后可继续营运。但基于对市场调控的需要，出租汽车管理机构在许可协议中约定，在更新周期间可暂停或延缓一定的时间办理有关车辆营运登记，以实现对市场运力的调控。