出租汽车许可制度问题的成因分析

　　第二节 出租汽车许可制度问题的成因分析

　　一、出租汽车管理体制原因

　　（一）性质认识不一致导致事权之争

　　出租汽车在我国的交通运输体系中应当处于什么位置的问题属于对出租汽车这种交通运输工具的定性的问题，一直以来存在着较大的争议，具有代表性的体现就是在国家标准中对出租汽车性质的不同归类。在出租汽车性质认识上主要有三种观点，一是认为出租汽车就是城市公共交通的组成部分，无论从出租汽车的服务特性还是其承担服务功能看都具有显着的公共属性，主要的依据就是《城市公共交通常用名词术语》等国家标准。二是认为出租汽车是城市公共交通的重要补充，这种观点从性质上讲仍然认为出租汽车属于公共交通，只是在属性上居于从属地位，公交汽电车、轨道交通等大容量公共交通但当城市客运的主角，出租汽车只是城市客运的配角，这种观点强调的是出租汽车在城市公共交通系统中发挥作用的补充性。主要依据就是 1999 年建设部、交通部等部门在清理整顿城市出租汽车等公共客运交通时提出，“城市公共客运交通是由城市公共汽车、电车、小公共汽车、出租汽车等交通方式组成的客运体系”,整顿思想就是“形成以公共汽车、电车为主体，小公共汽车、出租汽车为补充的城市公共客运交通格局”[34].

　　三是认为出租汽车是城市综合交通运输体系的组成部分。这种观点认为城市综合交通运输体系由公共交通、非公共交通和介于两者之间的准公共交通组成，旅游包车、班车和出租汽车等就属于准公共交通的组成部分[35].这种观点其本质上认为出租汽车属于道路运输的一种，因为旅游包车、班车就是属于道路运输中的旅客运输。同时将城市综合交通运输体系分为公共交通和非公共交通的二分化已将其内容经完全涵盖，没必要在分出一个准公共交通的概念。如果强调准公共交通的次要地位和从属性的话，其本质就是认为出租汽车是城市公共交通的补充；如果强调其非公共交通的属性的话，那么就可以将其划入非公共交通部分。所以这种观点的目的就是强调出租汽车不属于公共交通，但是在出租汽车的属性上又无法否定其公共特性，反映的是这种观点持有者或部门的两难境地。

　　综上，对出租汽车性质的认识问题归根到底就是出租汽车是否属于公共交通的问题，这个问题是确立行业发展的基础性问题，也是决定行业发展的核心问题，行业的发展方向、发展目标和基本政策的制定都依赖厘清该问题的认识。同时对出租汽车性质的不同认识也影响着采取什么样的行业管理体制，决定着由那个部门具体实施行业许可和管理，即决定着城建部门的客管机构和交通运输部门的运管机构那个部门具有出租汽车的管理事权。

　　（二）管理事权之争导致管理不畅

　　从出租汽车行业发展看，大致可将管理事权之争分为三个阶段：一是 1998 年之前行业多部门交叉管理阶段。在中央政府层面，建设部和交通部认为各自都有指导和管理出租汽车的事权，建设部将出租汽车纳入城市公共交通的事项实施管理，交通部将其纳入道路运输的范畴进行规范。在地方政府层面，主要由交通和城建部门各自实施出租汽车的许可，市政、城管、公安等多部门共享出租汽车管理事权。例如广州市在 2001 年实施政府机构改革前，广州市的出租汽车由交通和城建两个部门共管，形成两个不同性质的部门割据包括出租汽车在内的城市公交系统的局面。体现在行政许可方面就是在城市市区从事经营，必须得领取归口城建部门管理的广州市客运管理机构颁发的车辆营运证、客运企业资质审查合格证、驾驶员资格证，同时还要必须到交通主管部门领取道路运输经营许可证、道路运输证、道路运输从业资格证等共 6 个证件。在城市远郊区县，出租汽车又只归口交通部门管理。二是 1998 年至 2008 年两次中央政府行政体制改革期间实施的出租汽车管理事权下放阶段。根据 1998 年建设部职能规定，城市出租汽车管理职能下放给地方政府，建设部与交通部均不再承担此项职能，由各地方和城市指定的部门实施出租汽车管理[36].但在行业管理实践中建设部仍对出租汽车行业实施指导，如在 2004 年颁布了有关出租汽车经营、车辆和驾驶员的许可条件。而各地方和城市政府在指定出租汽车管理部门时，按“城乡道路运输一体化”的原则，基本是指定交通运输部门，具体管理机构上延续原有的管理格局，即将原归属城建口的客运管理机构移交交通运输部门，以便与城建口对接。当然也存在部分地方和城市仍由城建部门具体实施出租汽车的管理事权，如银川市就由归口城建系统的城管局具体负责实施出租汽车的管理事权。三是 2008 年实施“大部制”改革后的“大交通”格局阶段，出租汽车管理事权划归交通运输部门统一管理阶段。2008 年国务院实施“大部制”改革，明确由交通运输部实施指导出租汽车行业管理工作，逐步形成“一城一交”城市综合交通管理格局，为解决出现在多部门交叉管理的模式中的办事“跑断腿”问题创造了条件[37].

　　在 1998 年之前出租汽车管理出现城建部门和交通部门有关事权的争议过程中，也是我国包括出租汽车在内的城市客运事业大发展的时期。这一时期，出租汽车行业有了较大的发展，与此同时也面临着出租汽车的发展与城市经济发展和人民生活需要不适应的问题，主要出现的现象就是“乘车难”.为解决该问题城建部门采取鼓励和发展包括出租汽车在内的各种交通出行方式等一系列的措施。1985 各地根据国务院批转城建部关于改革城市公共交通的报告的精神，纷纷成立归口城建部门的城市客运交通管理机构，主要在城市市区负责城市公交和出租汽车的行业许可和管理工作[38].而在此过程中交通部门也将出租汽车作为道路运输的一种形式实施许可管理，具体表现在在城市市区确定由城建部门实施管理的区域出租汽车的管理和许可事项由城建部门负责核发，出租汽车如需要超出城市市区经营区域，特别是至远郊其他区县的开展出租汽车经营的，必须到交通部门申领道路运输的许可证件，否则将面临道路运管机构的处罚。而这种发“双证”的许可模式，在 1998 年机构改革及有关出租汽车管理事权下放后得到了纠正，但有关出租汽车的许可和管理机构基本都得以保留，并逐步形成市、区两级许可层级权限配置和交通部门、道路运管机构和客运交通管理机构三种实施机构的问题。