出租汽车行政许可制度的法理考察

　　第二章 出租汽车行政许可制度的法理考察

　　第一节 出租汽车行政许可制度的起源和发展

　　一、出租汽车的发展简史

　　（一）出租汽车起源

　　现代出租汽车起源于欧洲，“工业革命”为现代汽车的发展奠定了物质基础，为出租汽车的出现和发展提供了可能。在欧洲汽车出现之前，就已经出现了用于出租的单双轮轻便的马车，后来又出现专门用来出租的大型马车，现在人们常说的搭乘出租汽车就是由此而来的。现代出租汽车的形成和发展除了与汽车工业的发展密切相关外，最重要的就是“计价器”的出现。19 世纪末期，出现了计程器，这是个可自动测量车辆实际行进距离的工具，它在出租汽车计费方式的运用使得人们很快就将出租汽车称作“taxi”.目前，此拼法在英语、西班牙语等欧洲多国语言中被广泛应用[15].

　　随着英国马车出租汽车队的发展和繁荣，英国议会于 1654 年颁布了出租马车管理的法令，并给出租马车主发放营业许可证，1897 年，在德国斯图加特才成立世界上第一家出租汽车专营公司。汽车工业发展初期受制于技术的原因，车辆的速度较慢，甚至没有马车快捷，同时车辆发出巨大的噪音和难闻的尾气，在与马车的竞争中并无任何优势。

　　然而马车出租汽车已经没有继续发展的可能，汽车工业却突飞猛进，马车出租汽车的淘汰已成必然，最后一批马车出租汽车在 1947 年谢幕，出租汽车的时代已然来临。

　　（二）中国出租汽车的起源

　　晚清，随着中国与西方经济、文化的交流日益频繁，一些欧洲国家的商人在我国沿海的通商口岸办起了“洋车行”,从事汽车出租生意，这就是中国出租汽车业的雏形。近代以来由于国内政局一直不稳，社会动荡不安，内外战争频繁，经济发展处于崩溃的边缘，出租汽车业实际上也不可能有大的发展。1949 年新中国成立后，出租汽车曾经短暂存在，如 1952 年由主要国家领导人命名的首都汽车出租公司。随着社会主义改造的完成及文化大革命的开始，出租汽车被当作资本主义社会的生产和服务方式被彻底的禁止了。但在南方城市广州由于“广交会”举办的特殊要求，特别是满足“外宾”出行的需要，出租汽车服务得以保留。70 年代中后期，北京市根据中央政府的要求和接待外宾的实际需要，恢复了首汽公司的运营，并对外提供出租汽车服务。

　　二、出租汽车行政许可的沿革

　　（一）萌芽时期

　　新中国成立至上世纪 80 年代初，中国处在计划经济时代，国家对包括交通运输业在内的经济领域实施严格的计划及控制。基于对外交往的需要，为做好保障外宾的基本出行，政府在北京、广州等部分城市成立出租汽车车队，专门用于指定对象的出租汽车服务。由于处于计划经济时代，与市场经济在理论环境和法制体系等存在诸多不同，并不存在严格意义出租汽车行业行政许可制度，但是该时期出现并保留了特殊的出租汽车服务形式，为现代出租汽车业的存在和发展奠定了基础。

　　（二）行政审批和有偿使用共存时期

　　上世纪 80 年代初至 2004 年，这一时期以 1992 年为分界线共分两个阶段。第一阶段为上世纪 80 年代初至 1992 年，可称之为计划指标调配时代的行政审批。该阶段是实施改革开放的初期，经济领域仍然存在着浓厚的计划色彩，在出租汽车领域继续按照计划的思维实施审批管理。一方面由于政府管制思维的惯性，出租汽车指标审批困难，另一方面汽车属于昂贵的奢侈品，国内汽车工业处于起步阶段，车型基本为进口车垄断。

　　因此，受制于国内汽车工业的滞后及出租汽车实施严格的行政审批，出租汽车一直发展不起来，且出租汽车一般集中在国内大中型城市的酒店等固定地点等候“叫车”,街上出租汽车极少。第二阶段为 1992 年至 2004 年，是出租汽车许可创新大发展的时期。1992年邓小平南巡讲话以后，出租汽车行业迎来了自己的春天，行业进入大发展时期，各地区和城市为解决市民出行难、乘车难的问题，鼓励发展各种形式的出租汽车。然而，各地区和城市已感觉到出租汽车发展势头太过强劲，同时采用行政审批的方式投放出租汽车受到的干预过多，各种“条子”严重干扰了对出租汽车数量的控制。如北京在 1992 年提出一招手能停 5 辆出租汽车的奋斗目标时，只有 1 万余台出租汽车，到 1994 年全市出租汽车达 6 万辆之多。显然计划时代的行政审批方式已经不能适应出租汽车的发展形式，因此北京冻结了出租汽车运力的行政审批。而广州在探索新的出租汽车运力投放形式，1992 年广州市政府颁布文件实施出租汽车经营权有偿使用，出租汽车经营权实行公开拍卖，至 1998 年共实施三次公开拍卖，将全市出租汽车规模控制在 1.6 万余辆，成功的实现了对出租汽车数量和行业规模的有效控制。

　　（三）出租汽车行政许可规范发展时期

　　2004 年至今出租汽车行政许可制度处于规范发展时期，具有标志意义的事件是《行政许可法》的颁布实施，及国务院发文要求各地对出租汽车业现有的出租汽车经营权实施清理及规范管理[16].首先，《行政许可法》的出台为出租汽车许可制度的建立和完善提供充分的法律依据，之后国务院及出租汽车管理部门据此制定和颁布了一系列的法规、文件等配套制度，建立了初步完整的出租汽车许可制度，大致明确了有关出租汽车许可的条件、程序和实施机构等。其次，各地区和城市加强了出租汽车业的规范管理，理顺司机和企业的经济承包关系、规范司机劳动用工关系，严格控制出租汽车经营权的有偿使用政策的使用，实施严格的价格管制等一系列强力调控措施。再次，稳定出租汽车市场，利用市场调节手段，引导企业实施规模化、集约化经营，严格控制个体出租汽车经营规模。当然，该时期各地区和城市也出现了大量的司机集体维权事件，出租汽车业积累的问题集中爆发，成为严重影响社会和谐的不稳定因素。

　　第二节 出租汽车行政许可制度的价值和作用

　　一、出租汽车的特性与价值

　　（一）受控性

　　指的是出租汽车作为城市交通体系的重要组成部分，基于公共交通的安全、交通运输秩序和城市形象等需要，政府对涉及出租汽车的营运的各个方面实施干预和控制。出租汽车的受控性主要从出租汽车经营者与政府管理部门间关系的角度来讲的，其表现形式就是政府对涉及出租汽车营运的各种主体，如管理部门、经营者、驾驶员、乘客和出租汽车经营权持有者等，通过经济的、法律的和行政的等各种方式实施广泛的干预和管制，最为突出和明显的受控性就是出租汽车经营必须取得营运资格。