统一出租汽车立法

　　第二节 统一出租汽车立法

　　一、建立统一出租汽车许可制度

　　（一）统一出租汽车许可制度的要求

　　统一的出租汽车许可制度在内容上应当包括与经营出租汽车相关的一切许可项目，具体有出租汽车的经营权许可（或车辆许可）和驾驶员许可，既要有全国的一致性，又要彰显各地方和城市特色。这在理论和实践中首先要解决出租汽车许可中具体要对哪些事项设定行政许可。统一的出租汽车许可制度在实际操作中要求由统一的出租汽车管理机构，依据统一的出租汽车许可规范，按照相同的许可程序实施。

　　（二）统一出租汽车许可制度的范围

　　通过对出租汽车许可现状的分析研究，现行出租汽车许可大致可以归为四种，出租汽车经营权、企业经营权许可、车辆许可和驾驶员许可。建立统一出租汽车许可制度就必须统一出租汽车许可的范围和项目，明确统一的出租汽车许可制度的范围实际上就是要解决现行出租汽车许可项目中存在的隐形许可和二次许可的问题，即：在什么范围内应当对什么项目设置许可。通过行政许可等管制手段对出租汽车行业实施事前审批或许可管理是出租汽车管理部门一直以来通行的管理措施和方式，在管理实践中如果管理部门遇到新问题、新难点往往通过修改法规设置许可、通过隐形许可或者在配套的规范性文件中设置二次许可来予以应对，这就是通常讲的“以批代管”.《行政许可法》中规定，能自主决定的、能自发调节的和可事后监督的以及行政管理方式能够解决的事项，可以不设许可。显然现行的四种许可项目以及由此衍生的隐形许可和二次许可予以完善和修正，清除隐形许可，规范和减少许可项目势在必行。

　　（三）统一出租汽车许可制度的内容

　　1.合并许可项目，消除隐形许可

　　将出租汽车经营权的许可或者变相的经营权许可与出租汽车车辆的许可项目合并，使出租汽车经营权的隐形许可成为出租汽车的正式许可项目，出租汽车车辆的有关条件规定作为经营权许可项目的条件之一予以规定。出租汽车许可的设定，本质是政府对市场实施调控的措施，由于市场的自发性和盲目性，让市场自主决定市场的出租汽车数量显然为现有管理者无法接受。面对城市交通状况日益拥堵的现实，以及尽管市场的自发调节能够形成资源的配置，然而这种调节存在的外部性及对整个城市交通环境的影响是不可逆的，因此，通过市场竞争机制来调节出租汽车数量市场，显然其代价不能为管理部门接受，设置出租汽车的行政许可具有现实的必要性。出租汽车许可的设定正好满足了政府对市场宏观调控的需求，而政府宏观调控的主要措施就是对市场出租汽车数量的总量控制，如将这种政府对市场控制的手段措施游离于法律规范之外，一方面不利于出租汽车许可机关行使正常的许可权力，使得许可的依据不充分，许可程序不规范，另一方面也使得出租汽车许可机关行使许可权力时无法得到有效的约束和规范，容易形成权力的滥用和寻租。将出租汽车经营权设置为许可项目，正好适应了政府对出租汽车市场宏观调控的需要，同时也使得出租汽车许可机关的许可权利得到规范和约束。然而，在实施出租汽车总量控制的前提下出租汽车经营权毕竟属于无形的公共资源，有关出租汽车经营主体在获得相应的经营权即意味着具备了从事出租汽车经营的资格，因此出租汽车经营权获得者购买符合条件的车辆并投入营运时，实际上无形的经营权与有形的车辆及结合为一个完整的具有营运资格的出租汽车车辆，此时再将出租汽车车辆设置为许可显然存在着二次许可的问题，或者一个事项设置两次许可的问题。将出租汽车车辆的许可与出租汽车经营权的许可合二为一，既减少了许可项目，又实现了政府总量控制的目的和对政府行政权利的规范和约束。同时将出租汽车车辆购置条件、运行的要求以及车辆报废后更新车辆要求作为出租汽车经营权许可的条件，在实施经营权许可条件中或在实施经营权指标投放时予以明确，即将出租汽车经营权的许可与车辆许可合并，设置为附加车辆条件的经营权许可项目。

　　2.减少许可项目，取消出租汽车经营许可

　　出租汽车经营许可指的是由管理机构对符合法定条件的申请做出准予许可决定后，颁发给经营申请人，允许从事有关经营的凭证。在管理实践中，一般向获得许可的申请人颁发“道路运输经营许可证”或者“经营资格证”.在有关出租汽车经营许可条件的规定中，依据申请主体的不同分为企业经营和个体工商户经营两类，并区分予以规定不同的许可条件。该许可对特定的出租汽车市场经营主体的数量和经营模式的控制有着重要的作用。如部分城市和地区为引导市场采取企业经营模式，在设定经营许可时，禁止或变相禁止个体工商户的经营模式，即使个人获得了出租汽车的经营权如想从事出租汽车经营业必须委托或挂靠在企业的名下营运。个别城市甚至通过出租汽车许可条件的不合理设置，使得新的出租汽车经营者或者外地市的出租汽车经营者难以进入，以实现对出租汽车市场的事实的垄断。在通过设置经营权的许可来实现政府对市场总量控制的前提下，出租汽车经营许可的设置已经缺乏必要性和合理性。出租汽车经营许可的设置是为了实现政府对市场，特别是市场经营主体的控制，在总量通过经营权许可控制的前提下，政府在设置经营许可对主体的数量的控制不但使得管理部门过度窒息市场，同时也扼杀了市场的合理竞争，使得经营者缺乏主动创新和更新设置设备的积极性和主动性，不但徒增管理部门的管理难度，而且使得市场缺乏活力和自发提升服务质量的动力。同时，出租汽车经营者在获得经营权的许可后，如按照经营权许可条件的规定和投标时自身的承诺购置车辆、配备人员，建立健全有关制定等情况下，其实质是已经具备了从事出租汽车经营的资格，如再次设置一个经营许可显然不具有必要性。获得出租汽车经营权的申请人采取什么样的经营模式，市场主体具备自主决定的能力。经营者确定经营模式后，出租汽车管理机构采用事后监督等管理方式，能够解决对市场监控和经营行为的监督问题。因此，取消出租汽车经营许可不但符合行政管理改革要求减少行政审批项目的趋势，而且也有利于充分发挥市场竞争主体的积极性。

　　3.规范许可项目，避免驾驶员二次许可

　　出租汽车驾驶是为大众提供出行服务，该行为直接关系到不特定主体的利益，需要对其实施严格的经营行为监管，并通过设置准入门槛以实现服务质量的稳定，因此属于需要具备特定条件的事项。一直以来交通部门对包括出租汽车驾驶员在内的，从事营业性道路运输经营活动的人员实施从业资格管理，不但要求应当持有相应的资格证书，而且要求该资格证书每隔一定时间必须经主管部门审验合格方可继续从事相应的服务。出租汽车关系到市民出行的快捷与安全，同时其服务具有分散性和流动性，对其监管本身就具有滞后性，难以确保监管的实时性。因此，对驾驶员实施资格管理是确保车辆安全服务的重要手段和措施，只有对驾驶员的安全和服务技能和要求进过全面系统的培训和考核，适当提高驾驶员的进入门槛，提升驾驶员的风险和服务意识，才能对服务质量和安全驾驶的有效监管奠定基础。规范出租汽车驾驶员行政许可项目就是要求建立全国统一的许可条件和程序，同时又要体现各城市地方特色，将全国统一的要求与各城市的特殊性相结合。建立全国统一的驾驶员许可培训和考试制度，在培训和考试中统筹考虑全国统一考核的内容和授权地方结合自身特点和要求考核的内容。地方考核的内容主要应当具备的城市道路熟悉状况、地方语言交流能力、地方出租汽车价格等政策掌握程度等内容。规范驾驶员许可项目时，应当将驾驶员二次许可的问题作为规范和清理的重点予以考虑，在驾驶员通过全国统一的培训和考试后，即可获得相应的从业资格许可，具备从事出租汽车驾驶营运服务的资质，各城市不得通过地方立法或规范性文件的制定增加或变相增加驾驶员的许可项目和条件。

　　二、明确出租汽车许可属城市地方政府事务

　　出租汽车管理缺乏统一的法律或行政法规规范，不但导致出租汽车行政许可项目、条件和程序的混乱，而且也使得管理机构的不一致，许可机关各不相同。因此建立健全统一的出租汽车行业许可制度，统一行业立法是解决行业存在的许可混乱不统一问题的有效途径。从行政许可立法的角度看，根据我国现行的立法规范，有关许可的设定，特别是涉及全国统一的有关经营和人员的资质、资格的许可做了立法保留，应当由行政法规或法律设定。从中央政府职能看，国务院具有通过财政、金融等经济手段和立法、司法等法律手段对各行业进行统筹规划、政策引导、组织服务的协调职能。并且对维护竞争遏制垄断等都需要中央政府制定和完善有关规范，而要实现对市场竞争的维护和反垄断，一个重要的方式和手段就是实施行业的统一立法。

　　然而，出租汽车具有“面”的经营特点，与道路运输等其他在城市和地区之间以“线”运行的客运方式比较，他主要集中相对固定的城市区域经营，向区域内流动的乘客提供较高端的公共交通服务。这种向特定区域提供公共产品形式正是地方城市政府需要承担和确保的城市建设和管理的重要职责。具体体现在出租汽车行业的管理和许可就是要求地方城市政府直接承担城市出租汽车的规划、科学合理的实施区域功能划分，建设出租汽车基础设施，使得包括出租汽车在内的城市交通顺畅便捷，满足市民和社会经济发展的需要。同时，地方城市政府作为上衔中央行政体制，下联公众的关键环节，直接承担着组织、协调和管理经济社会发展的各项事务，是我国行政体制中行使执行职能和具体实施的层级。在统一的出租汽车行政法规中明确界定有关许可项目、条件和程序等，同时将有关行政许可和管理的权限下放到城市以下地方政府，明确地方有关许可等具体职能和管理职责。当然，交通运输部和省级政府交通运输部门仍然需要做好有关出租汽车行业的法制建设，全国及省级区域出租汽车协调发展等宏观事务。