当前信访制度现状及其存在问题(2)

　　第三节 学术界对信访制度发展道路的争议

　　信访制度现状存在的诸多问题，引发了社会各界对信访制度的关注，学术界对信访制度的发展道路更是进行了深入探讨。目前，信访制度必须改革的思想理念已经基本达成共识。只是具体如何改革信访制度，存在着较大的意见分歧。主要包括三种发展道路设想：一是行政体系内探索大信访格局；二是信访制度有悖政治现代化大局，应直接废除；三是剥除权利救济功能，逐步规范法治化信访制度。

　　一、 行政体系内探索大信访格局

　　国家信访局研究室负责人表示，信访机构权力有限，是目前信访效率低下的主要原因。当代着名法学家杜钢建建议通过强化信访在政府序列中的地位，来充实信访机构的权威性。上海政法学院康晓光教授认为，我国是一个行政主导国家，在目前司法难以真正独立的情况下，确实需要通过信访制度了解并解决社会存在的问题，应该赋予信访机构更多实实在在的权力来解决社会问题。

　　他们的设想是，重建信访体系架构，立法统一规范信访工作，整合并充分利用信访信息资源，建立信访监督监察机制，在行政体系内探索大信访格局。[15]

　　行政体系内探索大信访格局设想的核心观点是通过赋予信访机构调查、督办、甚至弹劾、提议罢免等权力，扩大信访机构权力，实现大信访格局。

　　二、 信访制度有悖政治现代化格局

　　黄钟在《信访制度应该废除》中指出，如果从国家制度的大处着眼，现行的信访制度有许多地方直接与宪法相冲，出现了行政权僭越立法权或司法权的问题。信访制度不适甚至有悖建设法治国家大方向，应该直接予以废除。

　　着名学者张耀杰在《信访制度可以休矣》中进一步指出，在现行宪法和法律框架之外，设计得如叠床架屋般等级森严的信访机构，是诱导公民跪着请愿甚至跪着造反的永无出头之日的制度陷阱。极权之下设置的层层上访，本身就是对公民自由平等的固有人权的公开亵渎和肆意践踏。他们的想法是，信访制度已没有任何价值，应该立即废除。

　　三、 剥除权利救济功能与规范法治化信访制度

　　支持这种改革观点的专家学者不在少数，其中以中国社会科学研究院于建嵘先生为主要代表。于建嵘先生带领 6 人组成的专门调查组，对来自全国各地 2 万多封控告信进行深入分析，问卷调查进京上访人员 1500 人，进驻北京“上访村”体验上访感受，并访谈信访官员。历时 6 个月，完成迄今为止国内最大规模的信访专题调查。这份调查是目前国内最为权威、最接近客观事实、被引用最多的调查成果，也是首份引起国家高层重视的信访报告。2‰信访问题解决率的统计分析结论震撼了所有信访相关领域。

　　经过对信访制度的深入研究，于建嵘先生认为需要从国家宪政建设高度审视信访制度，并建议把信访制度设置为符合政治体制现代化建设需要的模式。他提出三点建议：①强化和程序化信访制度的公民政治参与渠道功能的同时，把信访制度的公民权利救济功能剥除掉，以此确定司法救济的权威性；②逐步撤销各部门信访机构，把信访机构集中到各级人民代表大会中，系统、协调地协助人民代表实现对一府两院的监督工作；③1[18]上海市人大代表周梅燕同志认为应该把信访制度改革与整个社会体制改革结合一起，逐步渐进地进行以法治为内容的信访改革，并通过扩大公民有序的政治参与、理顺信访问题处理渠道，确立司法最终裁判权的权威。[19]

　　他们的思想是，通过法治化、规范化信访制度，通过剥除信访制度的公民权利救济功能，把信访制度改造成适合法治化建设目标，并有利于树立司法权威的模式。可以说，这种观点设想是相对折中的，但基本要求也是弱化信访制度，起码是否定信访的公民权利救济功能，“连最后一条路都堵上了”.

　　第四节 信访制度自身存在的问题

　　一、 信访权利未法定致被肢解剥夺

　　党十八大和十八大三中全会就信访工作提出明确的改革要求。今年 4 月国家信访局出台《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》明确对以下六种信访事项不予受理：属于人大、法院、检察院职能范围的事项；来访事项已受理和正在办理的；对处理（复查）意见不服，未提出复查（复核）请求而到上级机关走访；对处理（复查）意见不服，无正当理由超过规定时限未请求复查（复核）的；越级上访的；已经审核认定办结或已经复查复核终结备案的。国家信访局颁布《办法》的目的是要把信访问题控制在基层，而不论信访问题有否得到真正公平的处置，信访人的权利有否得到有效合理的救济。

　　作为信访改革试点，广东省紧跟国家信访局思路修订并颁布《广东省信访条例》，以地方法规形式落实细化“诉访分离”、“越级上访不受理”等信访制度改革设计并以此为主要亮点，着力推进“源头治访”.以法规条例形式指引涉及土地、林地、林木所有权和使用权纠纷，农村土地承包经营纠纷，劳动者与用人单位之间劳动纠纷等事项由人民法院、仲裁委员会、行政复议机关等受理解决。值得注意的是，这些纠纷的处理指引，并不是首次提出，而是已明文规定多年。

　　“诉访分离”、“越级上访不受理”等肢解剥夺信访权利的做法有“因噎废食”的嫌疑。社会学家华尔德（Andrew G.Walder）就我国社会关系提出“新传统主义”（Neo-traditionalism）理论，其中的中国单位体制和“庇护依赖关系”（patron-clientrelations ）概念具有重要启发意义。华尔德指出，中国单位体制拥有控制权和分配资源的权力，单位中的个人因这体制逐渐发展出一种独特的上下级间的“庇护依赖关系”.

　　这种庇护依赖关系是制度性的上下级关系中的非制度部分，是以利益为取向、以资源交换为手段的非正式关系。[20]

　　中国单位体制中的社会关系就是由纵向的庇护主义关系与横向的实用性的私人关系交织构造而成的。要纠正、冲破这张由地域、人情、利益、资源交织构成的单位体制网，在目前的司法体制下，靠的不是理论上独立的当地法院，也不是直接的上级行政主体，而只能是比较高层级的行政主体。只有在国家权力的支持下信访制度才有可能进行有效权力监督、抑制地方官僚特权和实现权利救济。

　　从权利源头而言，信访权是从《宪法》规定的基本权利中引申出来的自由权，是基本权利的一种，任何人不得随意剥夺。从政治角度而言，这种以“堵”为目的的手段，违背了信访制度设置的初衷，切断了高层政府与人民群众的联系。搁置、漠视个别的小问题，只会引发群体的大问题，片面强调基层化解矛盾，可惜基层盘根错节的关系只会使公民的权利更加难以救济。另外在我国法律机制还不健全、自我监督功能难以有效的情况下，司法至上极易导致司法专制。

　　拒绝法外监督将会引导司法体制走上一条不归路。可以说，我省学术界对部分信访事项不予受理的规定是不赞成的，并引起一阵涟漪。

　　今年上半年，中山大学等 9 所高校为新修订的《广东省信访条例》审议稿进行表决前评估并出具评估报告。中山大学出具的评估报告指出：《条例》对信访与法定救济事项的区分，以及有关信访终结制度的规定，过于生硬；单凭法条法规的硬性规定，不可能服众人之心，有关诉访分离和信访终结的规定，最终很有可能成为一纸空文。暨南大学的评估报告表示：不能仓促堵塞部分信访事项的求救之路，应该先配备其他制度因素与社会因素，例如社会救助保障制度、法律援助制度、行政救助制度等。广东省人民代表大会内务司法委员会主任委员、广东省监察厅原厅长林浩坤说直接说：“走法律途径，打官司、仲裁、行政诉讼，老百姓不是不想，往往是那边已经没路好走了，才来信访”.水能载舟，亦能覆舟；大禹治水，妙在疏导。且信访权作为一项基本权利，不应被肢解剥夺。信访权的完整性，是保证信访制度法治化的首要条件。信访制度法治化建设，首要的就是维护信访权的完整性。