当前信访制度现状及其存在问题(3)

　　二、 信访部门的职能、定位不明确

　　《信访条例》第六条明确“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构”,履行受理、交办、督办信访事项，协调、指导信访工作，研究、分析信访情况并向本级人民政府提建议。也就是说，信访部门是本级人民政府的一个下属机构，主要负责信访事项办理的程序性工作，起着下情上达的桥梁作用。概而言之，信访部门是党政机关的秘书性办事机构。

　　这种界定，适合于20世纪90年代以前，对于 21 世纪的今天，则明显滞后。目前，信访工作的外延与内涵被不断扩大：维权功能方面，信访部门被要求参与并主导信访事项处理的全过程，解决实际问题，化解人民内部矛盾，救济受损权益，监督行政权力，维护社会公平正义；社会功能方面，最为显着地是，中央曾多次发文，把信访工作定位为维护社会稳定，处理突发事件。

　　信访部门“秘书性办事机构”的定性，与其被赋予的宽泛职责，严重不协调。信访部门缺乏解决问题的有效资源和实际权力，却被当作解决诸多问题的责任主体，权责错位严重。无能为力的信访部门只能依靠领导批示解决问题。这是出现信访表达渠道高层级化、表现形式非理性化和解决方式批条化等问题的重要原因。

　　目前信访部门的职能、定位不明，已成为制约信访制度法治化建设的瓶颈。要实现信访制度法治化，应结合新形势需求，融合信访工作的政治属性与法律属性，深入挖掘信访制度政治功能与维权功能的外延职能，予以法定。

　　三、 信访工作不规范不透明

　　应星教授指出信访制度以“另一套模糊的、变动的、特殊主义的潜规则”[23]运作。

　　这套“潜规则”是行政机关特别是高层政府对安定秩序的追求与公民对权利救济的渴求两种力量相互拉扯构成的。“潜规则”代表的是不明确、不稳定、不普遍，引申而来的是高层级表达、非理性表现，无程序无监督。

　　程序代表规范，透明实现监督。在崇尚法治的时代，信访程序的不规范不透明，制约着信访制度建设的脚步。为此，国家信访局计划运用网上信访解决这一问题。近日，全国网上信访工作现场推进会传出消息，预计今年年底将建成新的全国网上信访信息系统[24],信访业务网上流传，网上查询信访办理流程，以此实现信访工作规范透明的要求。

　　针对网上信访问题，早在 2012 年初，《中国青年报》就作过一项调查。调查显示，公众对网上信访满意度普遍较低。2471 名受访者中，70.5%的人表示“很不满意”,17.9%表示“不满意”,8.6%表示“一般”,表示“满意”的只占 3%.受访者对网络信访不满的原因主要集中在办理结果方面，受访人表示“只有官话套话，没解决问题”（占47.7%），认为“没有答复或答复时间太长”（占 31.4%）的居次。[25]

　　其实网上信访存在着新的技术与制度难题，在制度层面上如何保证诉求得到回应，权利得到切实有效的保障与救济，信访人信息由始至终受到保护，举报上访者身家性命财产安全不受威胁等。这些具体问题如果得不到切实有效的解答，网上信访必然沦为空架子，更可怕的是成为打击报复者获取信息的主要渠道。

　　信访制度法治化建设要从完善机制、规范程序做起。网上信访最终会否流于摆设，技术建造是其次，关键的是有否高效回应与有效解决问题。为人民群众办实事，维护社会稳定等信访工作目标，只有落实到具体实处，才有望得到保障和真正实现。

　　四、 涉案人员责任追究方式缺乏操作性

　　《信访制度》强调了信访工作责任制的重要理念，地方各级政府也纷纷制定了信访工作责任追究制度。但这些制度在实际工作中由于缺乏可操作性而形同虚设，举例说明一下：①信访责任设定中的责任构成客观要件之一“造成严重后果”,很难界定。什么程度的伤害是严重后果？间接“造成严重后果”的算不算信访责任？②在追究的责任人前面经常标注“其他”、“有关”等字眼，这为界定责任追究对象设置了过多的自由裁量空间，任意性、主观性借机充斥其中。③责任追究主体模糊，范围过于宽泛，由谁具体对责任人进行追究不明确。更为甚者，该责任追究主体往往既是裁判员也是运动员。这些问题都是由于信访责任制度规范不明、程序不细、监督检查不落实造成的。

　　造成信访制度法治化建设受阻的原因很多，但由于信访部门及其工作人员本身的责任问题却不容忽视。信访部门及其工作人员推诿、敷衍、拖延、截访等工作态度工作方式必须予以正视、纠正，不然将会诱导信访问题不断升级，引发重大社会事件。我们国家是一个人情社会，“官官相卫”古来有之，这是信访制度监督体制不落实，信访制度法治化建设受阻很重要的一个原因。

　　信访工作涉案人员责任追究缺乏可操作性还有另一方面的原因。目前从中央到地方，各级党委、人大、政府及相关职能部门都专设有信访机构，但这些信访机构相互间并没有隶属关系。信访机构并属于国家机关序列，主要对当地政府和当属职能部门负责。

　　中央信访机构对地方信访机构及中央各部门信访机构的管制协调能力十分有限；而且信访机构各自立制，对职能的界定、运作方式的规范都有较大的差异。要行责任追究制度，信访机构归口不一的问题势必要解决。

　　没有追究就没有监督，没有监督等同于制度虚设；而信访制度法律规范恰巧是信访制度法治化的首要条件。目前我国信访制度并没有区分责任制与追究制，而是采取信访工作法律制任的大概念[26],把责任追究制融合到责任制中，责任追究制度模糊乃至缺位。

　　法治化，需要执法有据，违法必究。因此制定专门的信访责任追究制度，落实解决谁执行追究制度、追究谁的责任、如何追究等问题，以及涉案人员回避制度等配套制度，进一步细化追究程序等非常必要。而且这些制度必须切实可操作，不能再留于纸面。

　　五、 信访制度立法有缺陷

　　（一）《信访条例》位阶不高

　　目前关于信访工作的法律法规数量很多，许多地方、部门都以红头文件规范信访工作。例如《湖南省卫生信访工作规定》、《庄浪县人大常委会信访工作制度》、《广州市残疾人联合会信访工作制度》、《广州医学院信访工作实施细则》等等，其中不乏人大、党委、军队及相当多的大企业、事业单位制定的信访规范，因为除政府以外这些人大、党委、军队、大企业、事业单位也在开展信访工作。

　　而目前规范信访行为与信访工作最高层次的立法是国务院 2005 年修订的《信访条例》。这新修订的《信访条例》仅仅是一部行政法规，并不是国家基本法律，不能作为政府系统以外信访工作的依据，也就是说现在许多的信访规范是不具备法律依据的。另外，信访人信访依仗的信访权，也没有法律明文赋予，只是扩延宪法基本权力的引申权。这就造成信访机构无法律授权地从事信访工作，信访人名不正言不顺地行使信访权力。

　　（二）《信访条例》为仓促之作

　　从立法程序而言，《信访条例》存在不少让人失望的地方。1995 年国务院已经颁布《信访条例》，但由于抑制不住当时不断增多的群众信访，矛盾冲突越演越烈的信访行为，特别是在 2003 年爆发的“信访洪峰”,国务院不得不在第一部《信访条例》颁布刚十年之际重新修订颁布新《信访条例》。2005 年《信访条例》较 1995 年版《信访条例》在体例和内容上有较大的变化。概括而言，这部法规的体例由原来的六章增加为七章，字数由原来全文近 3500字增加到近7000字[27];信访工作原则从“分级负责，归口办理”改为“属地管理、分级负责”,强调“谁主管、谁负责”,突出地方各级政府在处理跨地信访和越级信访时的主导作用；增加责任追究制度章目，以及畅通信访渠道、维护信访秩序等内容，确保及时化解矛盾与纠纷。《信访条例》满篇从不同角度体现维护社会稳定的基本原则精神。

　　如此多原则条款的变化，国务院却并未就《信访条例》的立法举行专门听证，也没有通过媒体公布草案征求意见，更没有通过任何形式听取包括信访当事人在内的社会各界的建议和意见，基本上全程都是在封闭状态下完成修订工作。《信访条例》立法的仓促不公开，很大程度降低了公众对国家的政治认同感，削弱了我国的法治化努力成果，造成《信访制度》缺乏该有的权威性与包容性。

　　（三）《信访制度》内容存在缺陷

　　《信访制度》七章五一条，规范包括信访渠道，信访事项的提出、受理、办理督办，法律责任等问题。客观而言，《信访条例》对于规范信访秩序、保护信访权利、维护社会稳定有一定进步性：①明确了信访机构的六项职权，并对督办权和建议处分权作出具体规定，理顺信访机构的职权范围有利于其开展信访工作。②针对地方各级政府及相关部门普遍存在的截访问题，条例第三条第三款规定：“任何组织和个人不得打击报复信访人”[28],以总则规定维护公民信访权利并赋予信访人一把维权利剑。③新设的信访渠道章节，把建立信访信息系统、领导接待日、领导下访、社会参与化解纠纷等行之有效的工作机制以行政法规的形式予以确认[29],有利于信访公民了解信访事项处理情况，保证地方政府及时有效地解决信访突出问题，促进信访渠道畅通。

　　但《信访条例》存在的问题也是严重的。①没有明确赋予信访机构调查权力。条例第三十一条关于信访处理程序中用两个“可以”勾勒信访调查，信访机构可以就信访事项展开调查也可以不展开调查，调查主要通过听取信访当事人说明情况进行，没有传唤、问询、获取与案件有关人员及文件的权力。没有调查就没有发言权，没有调查也就没有公信力。②没把举行听证作为有效程序予以具体规定。条例第三十一条也用“可以”规范举行听证程序，但在前面加上“对重大、复杂、疑难的信访事项”[30]的限制，新编的注释也没就举行听证作更具体规定。以上两条可以理解为，信访条例并没有意向及实质赋予信访机构足够的权力空间，去通过调查取证、举行听证等方式查明事实分清责任；信访机构的职责只是完成交办转送信访事项等程序性工作的秘书式部门。③对于结案标准没有明确界定。什么作为结案标准，是以信访人的满意度、行政机关的工作完成量、还是公众对公开的办案结果的认同度？条例没有明确。却是有一系列信访人不满意信访结果的后续规定。④没有明确信访责任制与信访责任追究制。条例第六章法律责任提到信访责任，并列明对失职、不作为、违法透漏检举材料、打击报复信访人等行为依法给予行政处分、纪律处分、追究刑事责任的规定。可以说，《信访条例》有信访责任制与信访责任追究制的理念，但由于没有进一步的规范落实梳理明细，只是以法律责任笼统概括，最终导致信访责任追究制形同虚设。

　　信访制度法治化建设道路存在诸多问题诸多阻拦。有信访制度本身固有的原因，也有许多社会大背景因素。但是，我们不能因此否决信访制度，否定信访制度法治化建设的可能性。当司法救济导致实体正义失落时，当穷尽司法救济仍不能得到权利保障时，当司法自身制度不完善或腐败导致人们寒心时，我们确实是需要信访制度作为“底线救济”保障我们的权利。因此我们需要对信访制度进行法治化建设。但是同时，我们必须看到，法治建设是一个漫长的过程，在我们这样一个法治传统薄弱、人治色彩浓厚的国度里，法制建设不可能一帆风顺。我们需要有非常坚定的信念以规范化、法治化的形式创新、重塑信访制度。