信访制度的存在意义(2)

　　三、 信访制度功能

　　（一）公民权利救济 救助弱势群体

　　信访制度是国家用以使受到国家机器公共权力侵害的受害人得到必要的权利救济的方式，从而维持社会关系与法律关系的基本平衡，具有极强的公民权利救济功能。这是我国大多数信访研究者的普遍认为。

　　只要有人群的地方就会有差别，有等级，有强势群体与弱势群体之分。目前大部分的信访案件，都是由于普通群众的权益受到国家机器公共权力侵害引发的。这些普通群众既不是社会领袖管理者，也不是专业人士行业精英，更不是既得利益特权人士，他们的社会地位、经济利益、知识文化都是处于层级结构体底层。可以说，大部分的信访人都是我们社会中的弱势群体。

　　必须提出来的是，信访制度的权利救济功能，应该且只能限定为包括司法救济以内的公民权利救济体系的补充性救济制度，司法救济应当是最主要的救济方式。信访制度是一种行政救济，且不可否认的以中国传统社会长期存在的“人治”思想为基础。如果任意滥用信访制度，那将是一种严重的社会倒退，“行政救济（信访）替代司法救济的一个严重后果就是在客观上会消解国家司法机关的权威这一现代社会治理的基础”.

　　（二）维护社会稳定，有效疏解民怨

　　转型期社会，存在一定内部矛盾是不可避免的。信访具有解决社会矛盾和化解纠纷的功能，一定程度上能有效缓和或防止受害人用更激烈的手段和方式对抗国家公共权力和破坏社会秩序。目前信访已毋庸置疑地成为维护社会稳定的重要措施之一。

　　信访制度，在维稳角度而言，不可否认是一条较司法诉讼和行政复议更为快捷更具中国特色的维权途径。这不仅反映在传统法律文化、受案范围、经济成本等方面，最突出的是在司法诉讼和行政复议等救济渠道都不通的情况下，信访部门会酌情对部分影响重大的信访案件给予接待，这对维护社会稳定，舒解民愤民怨，有重要现实意义。

　　（三）政治参与和利益表达

　　现代宪政法治国家都十分重视公民政治参与和利益表达的政治权利。我国开国初期设置信访制度的目的，主要是让人民群众通过信件、走访的形式向党和政府提出意见建议，行使政治参与权力，表达利益诉求倾向；另一方面也方便党和政府获取社会信息、发现政策问题并及时调整解决。信访制度被寄予密切党和政府与人民群众关系，体现人民当家作主权利的厚望。

　　然而改革开放以来，国家与人民群众的关注点集中在经济建设上，信访制度的服务对象定位为经济建设和安定和谐的大局。系列人民参政议政的配套体制设施或“休眠”或“虚设”,加上公民的政治热情、受教育水平和参政议政能力等条件制约，信访制度公民政治参与功能无法得以充分实现并逐见萎缩。

　　（四）全方位全过程权力监督

　　信访作为一种社会监督，是人民群众对国家机器公共权力行使的全方位全过程监督。监督内容包括：对不当行政行为的监督、对政治纪律的监督、对贯彻执行既定方针政策的监督等方面。监督过程包括对公权力的广泛监督、互动参与监督、获取监督实效三方面。

　　目前信访制度的权力监督功能主要集中体现在举报贪污腐败案件及提供有关线索方面。中央纪委秘书长、新闻发言人崔少鹏指出，在 2012 年立案查办案件中，案件线索来源于信访举报的占 41.8%,源于公检法和审计机关移送的占 20.9%,源于办理其他案件发现问题的占 7.1%.

　　然而相对地，信访制度在其他方面的监督作用则明显不足，监督过程的互动性及监督结果的透明度也甚少显现。

　　第二节 信访制度符合传统法律文化思想

　　一、 悠久的历史渊源

　　信访制度古来有之。古代统治者为巩固自己的统治，莫不注重体察民情、倾听民意，设置听取臣民意见、建议、接待百姓伸冤的直诉、纳谏制度。《史记·文帝本纪》上说原始社会末期的尧舜时代：“古之治天下，朝有进善之旌、诽谤之木，取谏之鼓。所以通治道而来谏者”,“使天下得尽其言”.[3]

　　《周礼·夏官》记载西周：“太仆……建路鼓于大寝之门外，而掌其政，以待达穷者与遽令”,“御仆掌群吏之逆，及庶民之复……以序守路鼓”.

　　《资治通鉴》里记载唐太宗李世民对民间“上书言事”尤为慎重：“朕开直言之路，以利国也……比多上书言事者，朕皆粘之屋壁，得出入省览，每思治道，或深夜方寝。 ”明朝朱元璋向天下诏曰“登闻鼓之设，正以达下情”、“臣民言事者，实封达御前”;他恐吓地方官员“敢有阻当者，其家族诛”;甚至明文规定，允许百姓为了“尽除民间祸患”可以成百上千集体进京上访、“赴京面奏”.清朝嘉庆年间颁诏：

　　“中外陈奏直达朕前，不许副封关会军机处”[5],《清史稿》记录“仁宗诏求直言，下至末吏平民，皆得封章上达，言路大开”[6].在司法与行政不分家的封建社会，信访制度是一项基本的政治制度，也是一项主要的司法制度。

　　新中国延续并完善了这一传统。新中国领导人创建了与古代直诉、纳谏制度形式、内容基本相同的信访制度。1951 年 6 月 7 日，新中国成立第 20 个月零 7 天，国家主席毛泽东即指示当时的国务院总理周恩来主持制定并颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，新中国信访制度正式建立。六十多年以来，历经开国的创建、文革的被破坏、改革后的恢复与重建、到目前的功能转换，信访制度正朝着法治化方向不断完善。

　　二、 深厚的文化意识基础

　　信访制度作为统治阶级自上而下的治国方式，由于经久历长，已植根于中国百姓的理事逻辑中，成为一种治国处事的传统。

　　学贯中西的林语堂先生对中国人与外国人的思维逻辑是这样理解的：“对西方人来说，一个观点只要逻辑上讲通了，往往就能被认可。而对中国人，一个观点在逻辑上正确还远远不够，他必须同时符合人情。实际上，合乎情理，比合乎逻辑更重要”.[7]

　　林语堂先生所指的逻辑，引申而来，应该对应法规条文、程序正义；而情理，对应的则是文化心理判断、实体正义。你不能说我们中国的文化就是劣质文化，因为存在就是合理就是科学，我们这种文化思想存在已经数千年了。而且制度的优劣性、逻辑的科学性，是没有固定统一标准的。

　　传统信访制度着重实体公平，统治阶级一定程度上更把官吏处理冤假错案是否得力、有否为民伸冤拨乱反正等与对该官吏的考核评价挂钩。由此而下形成的青天观念和申诉意识就自然而然植根于中国百姓的法律文化意识中。延至当代，许多当事人在执着追求实体正义的同时也经常有意无意的忽视程序正义，更不愿承担因程序正义牺牲实体正义的司法代价。为此当客观事实与法律事实存在偏差，当事人便会舍弃讲求程序公平的司法制度，选择讲究实体公平的信访制度；继而越级上访，层层寻找“青天”伸冤。