信访制度的存在意义(3)

　　第三节 转型期社会需要信访制度

　　一、 转型期的社会状况

　　当前我国社会处在快速转型时期。城市化率快速提高，经济体制转轨改革，各种思潮摩擦冲击，社会秩序发育不全，法律制度滞后，各地发展不平衡等一系列问题，在短短几十年的改革开放期间如井喷般涌现。随之而来一系列多元、复杂的矛盾纠纷，在社会经济高速发展的表象下越演越烈。中国社会科学院等权威机构曾做过一份研究，在社会快速发展的今天，城镇居民对自身发展状况满意度的调查：不满意比例最高达 45%,其中非常不满意者比例为 8%,大约有 3600 万人。这个数据是只针对城镇人口的，我们都清楚明白，如果把调查推及农村，农民们的非常不满意比例肯定更高。

　　可见转型期社会，体制的深入改革、经济的高速发展，带来一定的社会混乱。转型期社会状况混乱表现之一是 2003 年出现的信访洪峰：《了望东方》刊登一则权威官方数据：“仅从今年 7 月 1 日到 8 月 20 日短短不到两个月的时间，到北京市委门前上访的就达 1.9 万人次，群体上访达 347 批；到中纪委门前上访的人员达 1 万多人次，群体上访 453 批，平均每天达 100 多人，最多一天达到 152 人，创改革开放以来的历史新高”.

　　来自全国各地的信访队伍，每天浩浩荡荡的穿插流动在全国人大办公厅信访局、中纪委、国家信访局、最高人民法院、公安部、最高人民检察院、国土资源部等部门之间。其中群众进京访、重复访和集体访人数之多，规模之大，行为之激烈，多年罕见，严重影响北京地区的社会秩序与稳定，也导致一系列行业及地区的连锁反应。值得说明的是，这些信访案件绝对不是个别群众无理取闹聚众闹事，国家信访局周占顺局长就以四个 80%指出大部分的信访内容言之有理：“在当前群众信访特别是集体访反映的问题中，80%以上反映的是改革和发展过程中的问题；80%以上有道理或有一定实际困难和问题应予解决；80%以上是可以通过各级党委、政府的努力加以解决的；80%以上是基层应该解决也可以解决的问题。”

　　信访洪峰虽然在 2005 年压制下去了，但直到十年后的今天，信访总量的绝对值依然很大。

　　二、 行政诉讼、行政复议现状

　　行政诉讼、复议程序与信访，是我国公民权利救济的主要途径，共同构成公民权利救济体系。行政诉讼是指个人、法人或其他组织，认为国家行政机关作出的行政行为侵犯其合法权益，并向法院提起申诉，要求维护权利恢复公平的过程。行政诉讼以当事人法律地位平等为原则，把相关行政机关与另一方个人、法人或其他组织放在同一天平上，平等的进行诉讼审判。可以说，相较于复议程序与信访而言，行政诉讼的起点是最为公平的，起码没有预设的行政管理关系。但实际上，行政诉讼法施行以来一直存在立案难、审理难、败诉高、执行难等问题。北京义联劳动法援助与研究中心朱茂林、韩世春律师做过相关统计：1990 年《行政诉讼法》颁布实施到 2007 年，18 年间全国法院共受理一审行政案件 128 万余件。128 万余件相关行政机关与另一方个人、法人或其他组织以平等方式地位进行的诉讼案件，以另一方个人、法人或其他组织胜诉告结的，不足 3%.

　　这是一个可怕的、让人担忧、让人失望的数字。这个数字告诉我们，以行政诉讼途径维护公民权利所要遭遇的障碍与阻力是巨大的。另外，我们还要清醒地看到，这组数字是在奇高撤诉率，且存在相当一部分非正常撤诉的情况下做的统计。行政诉讼，实现公民权利救济，并不像形式上表现的容易与公平。

　　复议程序，也就是行政复议，是一项准司法行为，是指公民、法人或者其他组织对相对应的行政机关作出的具体行政行为不服，认为行政机关作出的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依照相关法规，就双方争议的具体行政行为的合法性、适当性进行审查，并作出行政复议决定的行为。

　　“行政复议拥有程序简单、受理机构多、效率高且不收费等诸多优点。” 但是现实生活中，人们却不太待见这项权利救济途径，更多地选择跳过行政复议程序，直接提起行政诉讼或通过信访解决问题。国家行政学院杨伟东教授点出这一问题。

　　2013 年 12 月 23日交全国人大常委会审议的行政复议法执法检查报告验证了这一说法：目前行政复议机关覆盖率很高，县级以上政府和相关职能部门都有行政复议职权，据统计，仅地方行政复议机关就有 30450 个。但其中很多单位却存在“无案可办”的状况，这与 90%行政争议发生在基层的实际情况相差甚远。杨伟东教授认为，人们不选择行政复议程序作为维权武器，最主要的原因是觉得行政复议机关不独立，有自家人审自家人的嫌疑，缺乏中立性。

　　第四节 信访救济完整公民权利救济体系

　　一、 信访救济准入门槛低

　　行政诉讼、行政复议与信访是目前公民权利救济的三个主要途径。与行政诉讼、行政复议相比，信访救济在受案范围与受案形式上几乎没有条件要求。

　　特别在当前社会转型期，信访制度被赋予维护社会稳定的职责功能，承载整个社会变革转型与社会稳定的重任，对实际的受案范围不设限，几乎所有社会问题、矛盾冲突都可以诉诸信访部门要求解决。就这准入条件而言，信访制度与行政诉讼、行政复议相比具有明显优势。行政诉讼、行政复议对进入各自程序的案件都设置一定准入条件，对提出申诉的行为人也提出一定硬性规定：《行政复议法》适用于利害关系人对行政机关具体行政行为不服或因行政行为造成权益受损的事项，前提是提出申诉者必须是利害关系人；《行政诉讼法》权益保护范围仅限于行政相对人的人身权和财产权，其他如教育权、劳动权等抽象性权利概不理会。另外还有一些隐秘的软性规定：凡涉及历史遗留问题、退伍安置问题、计划生育问题、土地承包纠纷等，法院就会依地方政府之意不予受理，名正言顺明目张胆的“官官相卫”.

　　信访制度一直倡导畅通信访渠道（当然，宣传与实际有出入，异常上访更除外），信件、走访、电子邮件、电话、微信、微博等等都是信访救济的受案形式。相较于司法诉讼与行政复议，信访救济没有任何诉讼技能要求、举证责任规范，甚至法盲、文盲，也可以申请信访救济。

　　信访救济准入门槛低，兜住了被行政诉讼救济与行政复议救济拒绝并过滤出来的被侵害权利并予以救济，防止底层怨气积累可能构成对社会秩序乃至公权力的威胁。信访救济作为“底线救济”扩充了公民权利救济体系范围。

　　二、 信访救济前期投入成本较低

　　政府受理信访案件不收费，是信访制度很重要的一个特点。诉讼，被世界公认为最有效、最公平的权利保障途径。行政诉讼救济，有起诉、诉前保全、反诉、上诉、申请强制执行等诸多程序，如果想穷尽这些程序，需要一大笔费用，而且这些费用必须事前支付。曾经有学者残忍但客观地指出：不是所有的司法判决都能产生正义，但是每一个司法判决都会消耗资源[12].

　　信访救济则不同。几毛钱的信函邮寄费、一张几十块钱的车票，就可以向高层领导反映诉求获得救济，可以拨开云雾见青天。当然，这只是理想化的片面夸大信访救济的实际成本优势，从开始上访到最终获得权利救济中间花费的路费、住宿费可不是一笔小的数目，甚至可能高于行政诉讼费用。但从人的自然心理角度而言，对于成本支付有一个固性思维：事后支付比事前支付受用，即便事前支付小于事后支付。所以信访救济一定程度上经济成本较低或至少让信访人感觉成本较低，这是社会低层公民维权十分看重的因素。

　　三、 信访调解制度符合我国国情需要

　　中华法律传统因外强入侵而中断，取而代之的是大量西方法律规则。新中国法制建设为体现“现代化”,也以膜拜的态度接收西方法律文化。司法改革路径、司法公正标准等，在不考虑我国特定的法律传统、社会条件和文化基础的情况下，直接移植套用西方模式。但与西方国家同样的法律制度却得不到同样的效果，有的甚至完全走样。文化是有“根”的，这种人为割裂本土法律的潜移传承，盲目套用外来法治模式，客观上造成了法律移植的排异反应和法律文化的不匹配。

　　特别是公平正义的标准界定问题，司法诉讼强调的程序正义依托的判断标准是“证据能够证明的事实”,而不是我国传统民众心目中的客观事实，实质性正义。同时《行政诉讼法》、《行政复议法》还明文禁止调解，即不允许行政相对人与相关行政单位就争议的实体权利、义务，参照相关法律、道德规范平等自愿协商。这一系列操作，片面否定传统法律文化，忽视普罗大众情感认知，制造实质上的不平等，从而催生较多人民群众选择信访维权。

　　信访制度运用调解制度一定程度上巧妙的回避了公平正义标准问题，避开行政诉讼与行政复议“要么全有要么全无”、“非黑即白”的绝对模式。信访调解制度是在承认既定伤害的前提下，正视人民群众的传统法律文化思想，远离严格讨论平等与不平等的漩涡，促成双方磋商解决方案，平衡各自利益，有很务实的正面效应。日本学者寺田浩明在分析明清时期告状与审案制度结构时作过这样的结论：无论皇帝，还是地方官员，审理案件都不是着重于按照某种客观规范来判定当事人的是非对错，他们的着重点是平息争端，通过提出一定的解决方案来平息争执，进而谋求双方的互让以及和平共处。

　　可见，在当前社会转型期间，在现行行政诉讼制度与行政复议制度还未完全成熟的情况下，在传统法律思想与现实宪政道路未完全融合的背景下，作为公民权利救济的“最后一根稻草”,作为实现人民群众参政议政宏远规划的一道桥梁，信访制度的存在有十分重要的现实意义。规范信访制度在法治的框架里，充分发挥信访制度的有益作用，非常切合我国现时的国情需要。