东营市农村居民点整治策略研究(2)

　　对于距离城镇较近的农村居民点，可以采用小城镇聚集型整治模式。将小城镇周围的居民点向乡镇驻地集中，整治居民点节余的土地用于小城镇二三产业发展，增强小城镇的辐射带动作用，接替农产品加工和劳动密集型产业的转移，为农业规模经营创造条件[51].新建社区各种基础设施综合配套，可快速实现农村向社区、农民向市民的转变。

　　6.4.2 中心村整合模式

　　以一定地域范围内区位条件优越、实力较强的村庄为中心，合并迁建其周围的村庄或以某种产业为主导的集团社区式聚集。统一组织建设集中居住区，同步配套建设基础设施和公共服务设施，将原有搬迁村庄进行土地复垦，形成集中连片、高产优质的基本农田。

　　由于东营市所处黄河三角洲属于新造陆地，开发较晚，仅仅是随着胜利油田的开发才逐渐发展起来，并且该区域自然条件较差，土壤含盐量高，易发生盐渍化，不适合耕种，因此农村居民点较少，规模也小[52].本地区很多这样分散而小的农村居民点基础配套设施落后，交通不便，信息不灵，难以统一基础设施建设和管理，建设用地粗放，土地资源集约节约利用率低，并制约了这些村庄的进一步发展。对于这样的“满天星”式分布的居民点村庄，可根据实际情况，就近向“中心村”迁并，原分散小型自然村进行复垦还耕。通过强化中心村的水、电、路、气、医、学等公共基础设施，改善生产和生活环境，增强农民向“中心村”居住的吸引力。同时，不断完善社会保障体系，吸引更多周围乡村人口迁居到中心村。由于受农民传统乡土观念影响，应用这种模式需要对农民加以引导，可以选取先试点后推广的形式。因此中心村的选择非常重要。

　　6.4.3 产业聚集模式

　　对大型企业集团、独立工矿企业驻地周边村庄居民点，可采取企业与驻地村集体共同联合建设的方式，由企业出资建设新安置区，并对旧村进行复垦，节余的土地指标用于企业发展或土地入股，村集体参与分红，村民经培训后到企业上班[53],也可从事二三产业，可实现“离土不离乡、就业不离家、进厂不进城、就地城市化”的新格局[54],既可有效改善周边村庄环境，聚集分散的产业和人口，又可切实解决企业发展空间不足的难题和农民剩余劳动力就业问题。通过劳动力资源和土地资源的有效整合，带来耦合效应，避免了单纯进行新村新区建设，忽略经济发展、农民就业的现象，进而实现居住环境、农民增收、社会保障的协调发展。

　　6.4.4 村内集约模式

　　适宜农村居民点规模偏大、占地多、土地闲置率高、但由于条件所限无法实施迁村并点的村庄。在农村居民点现状基础上进行规划，划定建设边界和发展方向，对农村居民点原址进行拆迁改造，缩村填充，限制农村居民点进一步向外扩张，鼓励闲置宅基地的内部流转，充分利用内部空闲地、边角地、废弃宅基地进行植树造林、发展养殖业和新建住宅等[55],最大限度地减少闲置土地。

　　6.4.5 整体搬迁模式

　　主要针对原址不适宜重建或改造难度大的农村居民点，如处于特殊区位、自然环境条件恶劣、生产条件差、交通不便的农村居民点，进行异地迁建，整体搬迁到自然和区位条件好、交通便利发展空间大的的地区建设新的农村居民点，对老宅基地进行复垦还耕[56].倡导集中连片建设，鼓励向小城镇和中心村集中。

　　6.5 健全土地估价制度和挂钩指标有偿调剂机制

　　农村居民点用地是我国土地估价制度和土地有偿使用制度实施的薄弱地带。今后需要遵循土地市场规律，采用科学的估价方法，建立包括基准地价、标定地价和出让底价在内的地价体系，按照招拍挂的要求供给建设用地，全面推进土地有偿使用制度的建立，确保土地等价交换[57].应积极探索建立挂钩指标有偿调剂机制，把农村居民点复垦为耕地取得的挂钩指标进行跨县区有偿调剂，以解决部分地方城镇化建设用地规模不足问题，形成城市规模增长使用农村建设用地的减少指标，农村生产、农民生活改善受益城市资产增长的良性循环。

　　6.6 建立股份运营机制和长效利益驱动机制

　　农村居民点整治工作推动不能采取行政强制措施，需要形成有效的利益驱动机制，切实保障农民权益，在有效的利益驱动机制形成之前，农民开展农村居民点整治的积极性不高，地方政府的积极性也不高[58].可先对城中村和城郊村，可以试行土地股份制改造，让农民变股东，建立利益返还长效机制，利益保障最大化，从而调动居民点建设用地整治公众参与的积极性。

　　要逐步完善城乡建设用地“双挂钩”制度，即城乡建设用地增减挂钩、项目区内城乡级差地租挂钩。农村居民点复垦取得的挂钩周转指标除满足新农村建设使用外，其他主要用于中心城和各县区城镇建设，解决城镇发展建设用地规模不足问题；同时使用挂钩指标取得的城镇资产收益专项用于挂钩试点项目的实施，改善农村生产生活条件，促进农村城镇化发展。

　　6.7 完善农民保护权益机制

　　在各省市中曝光的农民“被上楼”事件中，农民利益问题在城乡建设用地挂钩中愈加显得突出，政策逐渐偏离初衷[59].应尽快建立保护农民权益和尊重农民意愿的制度和机制，不能让农民利益受损。要把维护群众合法权益、妥善安置放在第一位，坚持公开、公平、公正的原则，通过评估补偿、协议补偿等形式，先补偿后拆迁，先建新后拆旧；充分尊重群众的意愿，做到农民知情、农民自愿、农民参与、农民满意，不搞“一刀切”,根据不同情况，实施多种形式补偿安置。要探索建立挂钩项目规划报批群众听证、论证制度，充分听取当地群众的意见，扩大挂钩项目公众参与和监督范围。凡当地农民不同意的，不得开展整治和挂钩工作，防止违背农民意愿强拆、强建，侵害农民权益，搞政绩工程、形象工程。

　　传统的守家立业思想观念是阻碍农村居民点整治工作进展的一个制约因素。要通过各种宣传媒体，大力宣传开展农村居民点整治，实施农村居民点整治是当前一项缓解建设用地指标压力，推动新农村建设的重要举措，是一项利城市，惠民生，增收益，促发展的好政策，有利于农村住房建设和危房改造及农村社区建设工作，有助于农民自身生活环境的改善以及生活质量、生活水平的提高等，进而使农民转变观念，自主兴建符合村镇规划要求的住房，主动配合和支持农村居民点整治工作的实施。