东营市农村居民点整治策略研究

　　6.东营市农村居民点整治策略研究

　　6.1 科学编制规划促进生态整治

　　开展农村居民点整治是一项创新的工作，是城乡统筹发展、优化用地结构、加快城市化进程、推进新农村建设的一项重点工作。应在对东营市农村居民点现状问题充分调研分析的基础上，结合其他专题规划的要求，特别是要与镇、村规划相衔接，在空间布局上不矛盾，科学编制规划，这是减少重复建设和浪费的产生、防止短期行为的关键。农村居民点整治规划中要制定出合理的拆旧区复垦方案、挂钩指标的使用和归还计划、资金筹措方案、工程实施计划等详细工作计划，为项目实施提供指导和依据，做到循序渐进、滚动发展。在实施工程中要加强组织领导，落实责任分工。各级政府应制定切实可行的项目实施方案，严格依据规划设计施工，严防工程缩水。

　　不同农村居民点整治项目所在地的自然和社会环境条件以及其它条件存在差异性，实施整治项目的难度有大有小，在项目安排上，应科学合理整治，对实施难度小，资金有保证的项目安排在近期，对实施难度大，资金暂时有困难的项目安排在远期。建设规划标准要符合当地农民的平均消费水平，以社会稳定、和谐发展为主，提倡经济实惠，方便实用的整治理念；要注重加强科技投入，立足于保护和改善生态环境，注重生态保护，增强抵御自然灾害的能力。总之，要把农村居民点整治工作纳入科学的轨道上来，实现生态整治，促进土地的可持续利用。

　　在执行严格的农村居民点整治政策同时，还要具有人文精神，注意尊重家族历史和兼顾家庭基本单元，同时在考虑满足生活居住、生产、加工、储存等使用功能的基础上，注重保留当地传统农耕文化景观及生态环境，保持特色风格，设计出方便易居的建筑，做到整治与文化建设相统一。

　　6.2 创新整治项目实施模式

　　目前东营市农村居民点整治项目实施全部是县区或乡镇政府投资，实施完成由县区或乡镇政府取得指标，县、乡政府既是农村居民点整治的义务主体，同时还是挂钩指标的受益主体，由于政府过于注重挂钩指标，而忽视了农民权益保障和项目实施，致使项目实施投资标准低，农民补偿安置不到位，项目实施成效不明显。建议在坚持政府主导的前提下，因地制宜采取多种项目实施模式。一是可引导企业在政府的监督下参与项目实施。政府负责报批项目，监督、协调项目实施，将农民权益保障作为工作重点，组织项目验收。企业承担项目投资和具体实施工作，项目通过验收后，挂钩指标 20%留乡镇使用，按照“谁整理、谁受益”的原则，项目实施企业取得其余指标。建立挂钩指标交易平台，对结余的挂钩指标由土地储备中心以每亩不低于 10 万元的价格收购，根据建设用地需求在全市范围内跨县区有偿调剂。一方面将政府从繁重的项目实施的具体工作中解脱出来，专门负责综合协调和农民权益保障监督工作，保障农民权益和项目实施质量；另一方面可以解决挂钩项目实施的投融资问题。二是将挂钩指标形成的级差受益与挂钩项目复垦投资捆绑使用。

　　挂钩项目实施取得的挂钩指标除用于新农村建设的以外，其余指标全部用于城镇建设。参照城中村改造模式，使用挂钩指标的城镇建设用地土地收益，由县级财政部门设立挂钩项目资金专户，专项用于取得指标的挂钩项目实施，进行点对点投资。三是合理使用挂钩周转指标。挂钩周转指标首先用于被拆迁村民的安置用地及基础设施和公益事业，多余的指标在全市范围内调剂使用，优先保障重点项目用地，安排不低于 60%比例用于经营性用地，最大程度地提高挂钩土地的收益率。

　　6.3 创新资金筹措与管理机制

　　建立农村居民点整治资金保障机制，以政府投入为主，先由政府财政出资或进行部分土地使用权的抵押贷款解决，再通过整治后的土地增值、挂钩建设用地指标的出让金、相关税费等收益来平衡预算，建立资金保障体系，加大对农村土地整治的金融支持力度[46].

　　农村居民点整治成本高、投入大，资金保障是项目实施的关键。前期规划实施时以政府投入为主，从土地出让金、新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费中拿出部分资金专项用于挂钩工作。后期引入市场化运作方式，坚持“谁投资谁受益”的原则，鼓励个人和经济实体的加入，调动广大投资者的积极性，形成多元化的投资体系，为挂钩工作争取更多更广泛的资金[47].整个项目的操作过程必须规范，尤其是启运周转指标的下达和归还，挂钩指标的取得和使用，必须严格按照国土资源整治部门制定的程序执行，严格纪律，坚决杜绝弄虚作假、骗取挂钩指标的现象发生，发现问题要严肃查处[48].坚持资金的专项管理和专款专用，加强资金的审计监督，在资金的使用上，严格申报制度，按工程进度拨款，定期检查、验收，以保证项目的正常运行[49].目前在农村居民点整治资金使用上尚缺乏明确的刚性规定，因此要积极探索建立项目拆旧资金投入与建新地块收益强有力的政策捆绑，全面贯彻落实挂钩项目资金筹措相关政策，因此应尽快研究出台挂钩项目区资金筹措与使用管理办法。

　　6.4 构建多元化整治模式

　　农村居民点整治目前缺乏现成成功的经验，要认真研究和制定鼓励农村居民点整治的扶持政策，不断摸索和创新。由于受资金等各种条件限制，农村居民点整治一直以空心村整治为主，形成了“拆旧不建新”,或由于没有统一的高标准规划，农民自行安置，形成了“建新房，不见新村”的情况，没有从根本上改变农村面貌，在提高农民生产生活水平方面还没有取得明显成效。建议综合运用新农村建设和整治各项政策，以新一轮土地利用总体规划为依据，设定一定规模范围内的土地进行综合整治，统筹规划安排基础设施、公共服务设施建设以及城乡环境综合整治，建设农村居民点整治样板工程，发挥示范带动作用，力争建设一个点，带动一大片。以挂钩和整治项目形式申报，实施农村居民点整治。

　　农村居民点整治产生的挂钩指标和整治增加耕地指标由市政府统一管理使用，从而促进农村居民点整治工作从以空心村整治为主，转变到以村庄整体搬迁、合村并点为主的农村居民点整治上来，促进农村向中心社区和中心镇集中，安置由插空安置、平房安置向高层发展，加快全市城乡一体化步伐，彻底改善农村人居环境，不断加强农村土地管理，形成新农村建设的新亮点。

　　通过对农村居民点区位条件、村镇经济发展情况以及民众意愿等因素分析，建议东营市农村居民点整治采用四种模式：城镇化引领型、中心村整合性、村内集约型和整体搬迁型。

　　6.4.1 城镇化引领模式

　　主要适宜市区和中心城镇周边以非农就业为主的村庄。农村居民点用地布局要与村镇体系规划相结合，以产业集聚、居住集中和组织整合为导向，提倡建造多层公寓式住宅，完善市政服务设施，提高土地利用率和容积率。

　　城市周边的农村居民点位于城市建成区内或紧靠城市建成区，市政设施条件和区位条件良好，村集体经济强大，凝聚力强，人均耕地少，大部分村民观念更新快，信息获取途径多，多数从事二、三产业[50].这类村庄一般规模较大，搬迁成本较高，可实行逐步搬迁的整治与新农村建设模式，也可根据大多数村民要求，在城镇建成区集中建设新的社区，但应充分考虑到农民工作的性质、收入水平、居住习惯、接受程度等。对农民要进行科学合理的征地补偿，保证农民的利益不受损害，生活水平不断提高，逐步实现将农民逐渐转变为市民，实现城乡统筹。