土地整治相关概念与基础理论

　　2.相关概念与基础理论

　　2.1 土地整治相关概念

　　2.1.1 土地整治与农村居民点整治的概念

　　我国土地整治发展历程之中，先后出现过土地开发整理、土地整理复垦开发、土地整理复垦、土地整治、土地综合整治、农村土地整治、土地开发整理复垦等多种不同的概念和名称，造成了概念和理解上的混乱，也造成了管理上的不便。《全国土地整治规划（2011~1和不合理利用的土地进行治理，提高土地利用率和产出率的活动，是各类土地整理、复垦、开发等活动的统称。从多个概念统一到“土地整治”,标志着我国土地整治事业发展到一个新的时期，也进一步丰富了土地整治的内涵。本文认为，土地整治是采取工程、技术、经济、行政、法律等多种手段，进行田、水、路、林、村综合规划和治理，实现耕地面积增加，质量和利用效率提高，农村居民点合理布局，生产、生活环境改善的活动，其内涵是优化土地利用结构、促进耕地保护、提高节约集约用地水平，统筹城乡发展和建设新农村。

　　农村居民点整治，也称农村居民点整理，或农村建设用地整理，不同文献中对其称谓有所不同，其实都是农村居民点整治的同义称谓。本文认为，农村居民点整治是我国土地整治的一个重要组成部分，其内涵在于提高农村生产力、改善农村生态环境、提高农民生活质量以及缓解用地矛盾、实现耕地占补平衡，是新农村建设与城乡统筹发展的重要环节。

　　2.1.2 城乡建设用地增减挂钩概念

　　城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的政策的主要目的是在充分分析农村居民点建设用地整治潜力的基础上，通过将农村建设用地减少和城镇建设用地增加相结合，在不减少耕地总面积和不增加建设用地总面积的基础上实现城镇建设用地的增加，确保耕地总量动态平衡和城镇用地需求[22].城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成项目区，通过建新拆旧和整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积、提高耕地质量、节约集约利用建设用地、城乡用地布局更合理的目标[23].

　　城乡建设用地增减挂钩是基于我国特殊土地利用国情提出的一个独创政策，是解决我国城市化和耕地保护的新思路、新模式，对优化我国土地利用结构、集约节约用地、推进新农村建设、加快城乡统筹有着重大推进作用和深远影响。

　　2.1.3 土地整治潜力和农村居民点整治模式的概念

　　土地整治潜力是指在一定时期、一定生产力水平下，针对某种土地用途，通过在行政、经济、法律和技术等方面采取一系列措施，使待整治土地资源增加可利用空间、提高土地生产能力、降低生产成本、改善生态环境[24],而农村居民点整治潜力是指根据国家小城镇建设的相关标准与规定，立足自身区位与自然、人文和社会经济需求， 通过旧村拆迁改造和土地整理， 以盘活闲置土地、增强内涵挖潜、提高土地利用率、改善居住环境为目的的一系列工程措施而增加的住宅、商业等各类建设用地面积的能力[25].农村居民点整治潜力从内涵上讲，其反映的是某一区域在农村居民点土地整治方面的与其它区域的差异性及相似性，只有采取相应的措施， 土地资源的内在潜力才可获得释放[26].

　　农村土地整治系统由待整治农村居民点、技术、资金和劳动力等多种构成要素相互联系、相互作用构成，这些构成要素在特定的时间和区域内，按照一定的规则组合成的表现形式就成为了农村居民点整治模式[27].本文认为，农村居民点整治潜力是土地整治潜力的组成部分，都是指运用政策、工程等手段通过盘活土地达到最大可提高土地质量和利用效率的能力，而依据土地整治潜力，选择不同方式实现土地整治发挥效益则是土地整治的模式选择，特别是农村居民点整治潜力分析、农村居民点整治模式选择历来是学者们关注的研究热点。

　　2.1.4 城乡统筹发展概念

　　随着市场经济的深入发展，中国现有城乡二元格局存在的不足日益显现。从长远来看，如果“城乡二元结构”的问题得不到有效解决，不但会造成一个城乡断裂的社会，甚至连城市本身的发展也会失去支撑和依托，缺乏外部资源、资金、人力等因素的流入，只能封闭式地“自我增强”,科学发展也就无从谈起[28].对于“统筹城乡发展”概念，尽管在党的十六届三中全会上作为五个统筹之首提了出来，但目前社会各界还没有给出一个统一明确的解释和界定。郭伟认为，统筹城乡发展，是人均 GDP 达到 1000 美元以后，主要通过工业反哺农业、城市支持农村的方式，以逐步改变城乡二元结构、缩小城乡差别，实现城乡的共同发展和繁荣，这是对于统筹城乡发展最为通常的定义[29].单志芬等认为，城乡统筹是个新的发展理念，简言之，就是城市与农村、工业与农业之间要协调发展，共同进步[30].对于统筹城乡发展定义表达不一，但其内涵不外乎包括如下几个方面：一是强调城乡之间的平等性和整体性，这是实现城乡统筹发展的基本前提；二是力求促进城乡之间的合理互动与可持续发展，二者是矛盾的共同体；三是实现城乡生产要素资源的有效流动和合理配置，这是城乡统筹发展的关键；四是在统筹过程中要注重城乡发展的差异化和互补性，协同推进与发展。在推进城乡统筹发展时必须立足于各地的实际情况，构建符合不同区域特点的城乡统筹政策，实行多层次的发展战略，分类指导，在逐步缩小城乡差别的基础上促进城乡经济的整体协同推进，实现城乡一体化。

　　2.2 相关理论

　　2.2.1 土地可持续利用理论

　　土地利用是人类活动作用于自然环境的主要途径之一，是历史时期土地利用与覆被变化（LUCC）和全球环境演变最直接、最主要的驱动因子[31].谢经荣和林培认为，土地资源的可持续利用是保证社会和人类可持续发展的基础和重要条件[32],不能将土地资源可持续利用与持续性开发划等号，无限制增加人类各项用地、随意改变生态景观、以生态恶化为代价来换取经济增长，都是不可取的。因此，实现土地资源的可持续利用，也是诊断土地资源优化配置的客观标准之一。

　　农村居民点整治是保障土地可持续利用的重要手段，必须在可持续发展理论的科学指导下，以人类的持续生存为前提，保证土地利用在生态阀门之内，在土地生态环境允许范围之内开展农村居民点整治[33].在进行农村居民点整治的过程中，要注重农村居民点整治的经济效益、生态效益和社会效益的综合提高，从而提高土地利用的可行性和持续性。

　　2.2.2 土地资源优化配置理论

　　土地资源优化配置实质上是依据土地特性和土地系统原理，依靠一定的科学技术和管理手段，对区域有限的土地资源利用结构和方向，确定一整套土地布局的技巧或活动，来达到生态经济最优[34].因此土地资源优化配置是实现土地资源可持续利用的根本保证，也是提高土地利用节约集约程度的重要措施，以及区域可持续发展的重要途径和手段。因此，土地资源优化配置一直是土地利用研究领域中的热点问题。

　　土地资源优化配置过程中应该考虑土地利用的区域宏观配置、地区（部门）配置以及地点（宗地）配置，同时还要考虑各地自然和社会、经济差异，体现各地特色，激发各地发展活力。由于过去很多农村居民点缺乏统一规划，农村居民点空间布局分散，内部结构零乱。通过实施农村居民点整治，实质上也是对农村建设用地进行重新配置和布局优化的过程。

　　2.2.3 公众参与理论

　　吴未认为公共参与是人们在一定的民主制度下参与那些影响他们生活和利益的社会活动，以便拥有保护自己的合法权益的权利[35].据此可进一步理解为社会的各种利益主体，包括正式和非正式组织、团体甚至个人等，在相关法律、制度、程序下提出各种意见、建议及其利益主张的活动。农村居民点整治项目面广量大，是一项关系到农民生产生活的系统项目，必须权衡各方主体的权益，因此公众参与和支持是农村居民点整治成功与否的关键。

　　农村居民点整治公众参与是把公众参与引入到农村居民点整治项目中，具体是指在农村居民点整治规划过程中，充分调动规划区域内正式和非正式组织、团体甚至个人等各个相关利益者的积极性和主动性，发挥有关各方的参与权、知情权、管理权，对规划的各项内容进行讨论和比较，最终实现城乡统筹和协调发展。

　　农村居民点整治涉及的各种利益主体主要包括政府各个部门以及村集体、村民、专家、规划设计人员以及其他部门和个人等。在规划设计过程中，各方利益主体应尽量共同参与规划编制或论证过程，充分表达各方意见和建议，提高公众参与程度， 避免了规划的片面性，确保规划的科学合理性。由于项目实施的存在一定的不可预见性，在施工过程中，公众参与也用于设计方案的调整和新元素的加入。但在实践当中，由于缺乏硬性的规定，公众参与更多地沦为一种形式，或干脆越过了这一环节。目前德国在土地整治公众参与方面有着较为完备的法律，而我国尚未将公众参与以法律法规的形式纳入各项土地整治工作中，还缺少国家层面法律法规的支撑，因此，土地整治公众参与的法制建设应成为我国土地管理重点研究的领域。