东营市农村居民点整治存在问题及原因

　　4.东营市农村居民点整治存在问题及原因

　　4.1 农村居民点用地存在问题

　　农村居民点作为土地资源的一种利用类型，它的变动映射了农村社会的发展变化历程[38].长期以来，东营市农村居民点用地一直处于相对无序、自由发展状态。加上，规划制约的缺位、执法力度不够，造成农村居民点用地普遍存在规模超过国家标准、无序建设严重、布局分散，以及内部结构不合理、闲置地比重高、用地粗放、村镇基础配套设施水平低等问题，而且“一户多宅”现象也不同程度存在。总体上，东营市农村居民点用地在土地利用及其空间布局方面普遍存在着集约化程度低、功能混杂等不合理现象，农村居民点用地整治潜力较大。

　　4.1.1 居民点规划无序，“空心村”现象严重

　　长期以来，东营市农村居民点大多呈散点布局的特征。各地县市区及乡镇土地利用总体规划或城镇总体规划对乡、镇域范围内的农村居民点土地利用和建设规划涉及较少，导致农村居民点村周新房散布，村内无人居住的旧房、危房普遍，“空心村”等现象。

　　很多村庄人口规模过小，市政基础设施和公用设施难以向村一级延伸和完善。农村居民点内部家庭作坊、工厂与住房夹杂布局，配置不合理，造成了土地资源的闲置和浪费。

　　虽然近年来对农村的宅基地管理一再加强，但村民随意选址建房现象严重，造成农村居民点具有“散、小、乱”等特点。除此以外，部分外出创业农民因经济水平提高，不再满足于“土坯墙，砖瓦房”的居住条件，不惜花高价占用好地，在村外宽敞地带建起了不少乡村新房或别墅，加之部分村民建新不拆旧的习惯，进一步加剧了空心村现象。

　　4.1.2 居民点用地功能混乱

　　农村居民点内生产、生活双重性突出，主房、辅房和附地相互分割包围，晒场、庭院、家庭作坊混杂，生活基础配套设施落后。基础设施不完善、公共活动和公共卫生用地场所缺乏、垃圾处理设施和排污系统不健全，造成垃圾随意堆放、环境污染严重等问题，严重影响了新农村建设，既加剧了土地资源的浪费，又制约了农民生活质量的提高。

　　4.1.3 建筑布局不科学，结构参差不齐
　　
　　部分农村居民点由于建村历史较长，不同年代和时期的房子混杂，缺乏统一规划标准，房屋布局混乱。农村大部分人传统住房以低层建筑为主，建筑容积率低，规划布局零散混乱。据调查，东营市住房类型构成中，农村住房中楼房只占 5%左右，其中，楼房中多以二层居多，砖瓦平房占近 95%的比例。由于农村居民点建筑容积率低，给农村居民点内部交通设置、基础设施用地的配置增加了很多困难，阻碍了居民点内部结构的优化[39].

　　4.2 农村居民点整治存在问题

　　通过推行东营市农村居民点整治工作，保障了各县区城镇建设用地需求，缓解了耕地计划指标压力，改善了农民生产生活环境和条件。目前各级政府和农民群众已经逐步认识到农村居民点整治是一项惠及民生、统筹城乡协调发展的好政策，是缓解当前建设用地指标压力，推动新农村建设的重要举措，是一项惠民生、增收益、促发展的好政策。相关部门利用农村居民点整治结余出的建设用地指标实施推进了农村住房危房改造和农村社区建设工作得到了群众的支持。但在整治项目的实施过程中，也暴露出了一些问题。这些问题如不及时解决，将会影响城镇化建设用地需求，以及农民生活生产条件的改善。

　　4.2.1 规划布局科学性不足，整治结果偏离预期设计

　　东营市农村居民点整治区建设与当地县区和乡镇土地利用总体规划、城乡建设、环境保护、产业布局发展等专题规划衔接、互动的力度不够，没有建立健全统筹农村各产业协调发展的合理机制。从对项目施工、初验乃至终验等情况调研来看，东营市农村居民点整治项目总体上实施得不够理想。有的项目选址缺乏科学性，所选村庄周边有的是盐碱地甚至是盐田，水源无从保障，复垦成耕地几无可能。农村居民点整治项目设计的科学性对于后续项目实施，以及持续性管护也存在一定的不足，实施结果偏离预期设计目标。

　　4.2.2 过于强调指标效益，忽略整治的最终目的

　　农村居民点整治的主要的目是改善农民生产生活条件和环境，提高农民生活水平，促进节约集约用地，推进社会主义新农村和城镇化建设。但是，目前东营开展的农村居民点整治多以追求挂钩指标为目的，背离了整治的初衷，有的地方甚至引发了一系列的不稳定问题。东营市农村居民点整治当中对于原村民的安置与一些外地市相比，无论是建设标准、质量，还是群众居住条件，均有一定的差距，普遍存在质量不高、标准偏低、示范带动作用不强等问题。虽然解决了农村最基本的居住问题，但群众补偿标准低、生活条件没有得到改善。对于通过整治新增的耕地而言，有的项目设计标准低，由于成本因素的制约，甚至最基本的开挖沟渠也难以配套，硬化沟渠更无从谈起。有的耕地复垦质量不高，砖瓦遍野、凹凸不平、现场狼藉，过于强调耕地和建设用地的指标管控，难以落实实际效益。这在推广农村居民点整治、盘活农村土地、缩减城乡差异等方面，产生一定的消极影响。

　　4.2.3 部门协调性差，资金筹措渠道单一

　　东营市农村居民点整治涉及到的项目资金筹措、群众补偿、安置、建设用地复垦等具体工作，缺乏强有力的各部门组织协调和参与，主要靠国土一个部门推动、督促乡镇政府组织实施，实施模式单一，导致部分项目资金筹措不到位，项目实施进展难度大。以东营区为例，其土地出让等收入全部划入市级财政，区政府没有挂钩指标出让地块收益资金支配权，项目实施全部靠国土部门垫付。土地作为国家的根本，社会资本进入农村居民点整治领域仍然较难，这在一定程度上增加政府财政负担，而且促使政府在现有政策和法律允许的范围内寻找最佳融资渠道，在一定程度上减缓了政企分开的进程。

　　4.2.4 项目挂钩指标价值低，保障能力不足

　　从全市来讲市中心城区、广饶县、东营区对挂钩指标需求强烈，农村居民点整治潜力以河口区、垦利县最大，农村人均建设用地面积大，而两县区农村居民点整治的资金投入能力较低。加上目前挂钩指标跨县区有偿调剂的制度还不健全，挂钩指标对经济社会发展的保障能力发挥不充分，难以发挥出挂钩指标的经济价值。城镇建新地块挂钩指标来源于农村居民点整治，但土地收益没有用于挂钩项目实施。以广饶县第一批挂钩试点项目为例，通过挂钩项目所实施农村居民点整治取得挂钩指标 940.50 亩，总投资 251.00 万元，亩均投资仅 0.27 万元，广饶县使用挂钩指标保障了广饶县第一中学、乐民小区工程、体育馆、图书档案综合馆工程、东营金岭实业有限公司等基础设施和工业项目用地，取得政府收益1.13 亿元。

　　虽然农村居民点整治形成的建设用地指标在东营市各城镇区域的学校等基础设施项目、县区重点工业项目和农民建房等民生工程用地方面发挥了重要作用，保障了各县区城镇建设用地需求，缓解了耕地计划指标压力。但整体而言，由于建设用地指标强烈需求与生产在地域上的不一致、主体分离，且建设用地指标跨县区有偿调剂制度没有建立，导致以建设用地指标的土地发展权的经济价值没有充分发挥，农民的权益没有得到充分保障，也制约了整治项目的可持续推进。