农村居民点土地整治探析绪论

　　1.绪论

　　1.1 选题背景和意义

　　1.1.1 选题背景

　　土地整治是一项国家战略，一直受到我国党和政府的高度重视。土地整治规划作为土地利用总体规划的一项专项规划，是对土地利用总体规划的补充和完善，是增加农地面积、确保粮食安全的重要举措。近年来随着我国整治理念和模式转变，通过整治增加耕地的途径由农用地整理、未利用地开发逐步向农村居民点整治转变[1].

　　国土资源部于 2006 年首次实施城乡建设用地增减挂钩试点工作。通过对农村空闲和低效利用的建设用地整治带动耕地的成方连片，改变了农村散乱差的村容村貌，提高了农民的生产生活条件，促进了农村土地的集约节约利用。2010 年国务院就农村居民点整治工作提出了进一步要求，强调在实施中注重农民权益、尊重农民意愿，落实好“因地制宜、量力而行、依法推动”,通过农村居民点整治改善农村生产生活条件，实现城乡统筹发展。

　　随着农民进城，农村人口和居住用地需求的逐步减少，城市土地使用的供需矛盾加剧，统筹调整城乡用地实现农民居住环境的转换和城乡一体化发展是实现和谐发展、科学发展的有力措施。

　　“十二五”时期，是东营全面建设小康社会、实施追赶超越的关键时期。发展对土地的强烈需求，导致土地利用方式的布局、强度、方式等需要科学规划和统筹设计。土地整治尤其是农村居民点整治，作为拓展空间、保障发展的一项举措，通过对现状农村居民点的整治、挖潜，实现兼顾城镇用地需要、新农村建设、城镇化发展的综合要求。新形势下农村居民点整治要按照“规划先行、建设集约、因地制宜、群众自愿”的原则，针对东营市发展的阶段性特征，分析农村居民点整治存在的问题，对整治潜力、实施策略和模式选择等方面提出具体措施。同时转变政府在农村居民点整治方面的职能，强化市场在推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的作用，以农村的可持续发展为目的，创新农村居民点整治管理和运行机制，推动整治模式的合理化、整治效果的凸显化和整治机制的多元化的综合实现。

　　1.1.2 选题的意义
　　
　　（1）理论意义

　　①以案例分析为基础，丰富了土地管理理论的内涵和外延以东营市农村居民点整治存在的问题为选取点，从土地管理的宏观角度，对农村用地布局、农民权益、农村发展等要素进行分析，提出优化措施。结合新农村发展的要求，完善农村基础设施和公共服务配套设施建设。留足农村发展空间，实现城乡统筹发展，不断丰富农村可持续发展理论。

　　②细化了土地整治理论的制度体系本文力求从潜力分析、模式选择、公共参与和策略设计等方面完善整治管理机制，以管理制度优化实现过程控制和效益均衡化。

　　③深入探索了农民权益保障和公共参与机制农村居民点整治改变农村土地用途，原建设用地指标服务于城镇建设。通过分析建设用地指标分配机制和信息共享平台，确保农民在贡献建设用地指标的同时能够分享城镇化成果。

　　（2）实践意义
　　
　　①实现农村土地利用方式转变，促进土地节约集约利用通过农村居民点整治潜力计算，可以明确其潜力大小及空间分布等情况，是整治规划科学合理编制、城乡建设用地增减挂钩项目布局以及确定农村居民点整治补充耕地的目标的基础，有利于全面落实国家关于实现“节约集约利用土地，转变土地利用方式”的具体要求。开展农村居民点整治的制度建设、模式选择和策略设计等研究，并根据区域特征提出相应的对策措施，可确保整治工作的有效开展，改变农村居民点用地布局分散、一户多宅等问题。因地制宜地选择可行性高的整治模式，对于改善东营市农民居住环境、优化用地结构、提升农村面貌具有很强的现实意义。

　　②实现城镇发展与耕地保护相结合研究农村居民点整治，对加快农村居民点整治进程，改善城镇周边地区散乱用地的布局意义重大。在公共参与的基础上，利用农村居民点整治对低效利用和空闲的农村建设用地进行整治，有助于实现地块的集中连片和农业规模化，在盘活农村闲置建设用地指标、推进农民产业结构调整等方面可实现多目标的共赢和一体化发展。

　　③增强整治模式的区域性，推进统筹城乡进程因地制宜地开展农村居民点整治和布局调整是非常重要的。通过对东营市农村居民点整治现状和潜力的分析，为东营市城乡统筹规划提供依据。同时，对整治涉及的规划布局、整治范围、项目安排和模式选择、时序安排提供依据和参考，为因地制宜的开展农村居民点整治活动提供数据支持和理论依据，顺应新农村建设的要求、推进城乡统筹发展进程。

　　④探索政府在农村居民点整治当中的职能转变本文通过运用土地整治相关理论和方法，深入调研现阶段东营市农村居民点土地利用中存在问题、整治潜力，探讨了整治可行性及其实施效益，摸清目前土地整治项目实施过程中的政策制度、管理模式、资金筹措、公众参与等方面存在的各方面深层次问题，并剖析问题产生和存在的各种原因。在此基础上，以维护土地产权主体的权益为出发点，从政府职能转变、多元化整治模式构建、资金筹措的社会化、鼓励公共参与等方面提出制度优化建议，并结合利益均衡和权益保护等方面的探索，为全面推进东营市农村居民点整治工作提供参考和借鉴。

　　1.2 国内外研究现状

　　1.2.1 国外研究现状

　　西方社会与我国在农村居民点战略定位和模式选择上存在各自的特点。西方国家的决策层和学者强调农村居民点整治过程中要因地制宜的整治理念和整治模式。随着社会发展，西方社会的村庄逐渐从传统的单一功能转变为多元化、多功能的空间实体。顿曼[2]、沙普[3]等学者提出功能和形态的多样性、复杂性和变化性成为现代农村居民点的显着特征，因此西方的学者倾向结合社会、历史、经济、资源等多种因素对农村建设用地进行分类整治；布兰特提出了“人口回流”观点[4],布略和瓦戴提出“农村居民点复兴和繁荣”观点和“反城市化”等多种观点[5],更好的促进农村居民点的建设和发展。贝雷通过研究认为，除了气候、降水等基础因素，农村居民点内部设施、人口因素是划分农村居民点整治模式的必要指标，它们对土地、资本和劳动力的获得产生直接影响，进而影响到农业产业规模和集约度[6].卡鲁克认为在农村居民点整治模式选择和指标体系建设方面，要摒弃过去密集型投入、封闭式发展等[7].

　　近年来，德国、芬兰等国家已经开始把重点放在土地整治中的自筹资金方面。这对我国目前土地整治普遍面临资金不足、来源单一的问题解决提供了一个很好的参考。为了实现农村的现代化，在 1971 年，韩国发起了“新村运动”,韩国的新村运动或农村综合开发整治是由政府直接投资干预下进行的农村土地规划和整治、农业基础实施建设和农村环境改造，经过三十多年的发展，韩国的城乡差距明显缩小，经济实现跨越式发展，取得了成功[8].

　　1.2.2 国内研究现状

　　农村居民点整治实施后能有效改善农村生产、生活环境，同时推动了农村城镇化进程，对耕地总量动态平衡的实现具有重大意义。同时农村居民点整治作为一项多功能的系统性工程，对于提高农村区域土地集约节约利用、改善农村居民生活环境、实现城乡建设用地指标挂钩等方面发挥着积极的作用。我国农村居民点整治理论研究从上世纪 90 年代开始。当前，国内广大学者从农村居民点整治内涵、适宜性评价、潜力分析、整治模式、整治分区、整治的资金筹措模式、制度构建以及城乡建设用地增减挂钩等方面开展了较多的理论、方法和实证探讨，丰富了研究的理论体系。

　　农村居民点整治潜力的理论和方法研究历来是国内的研究重点和热点。农村居民点整治潜力也称农村居民点整理潜力。开展农村居民点整理潜力评价，明确农村居民点整理的潜力及其潜力级别，能为将来农村居民点整理确定重点区域、重点项目以及时序安排提供依据[9].因此科学、合理测算整理潜力是开展农村居民点整理工作的前提和依据[10].按照不同的划分标准，农村居民点整理潜力又可以分为不同的类型，比较通用的分法是把农村居民点整理潜力可以分为自然潜力和现实潜力。其中农村居民点整理自然潜力是指在一定时期、一定生产力水平下，通过在行政、经济、法律和技术等方面采取一系列措施，使待整理居民点用地增加可利用空间和改善农村生存条件的幅度[11].它不考虑经济社会发展状况与人文因素对农村居民点整理潜力的影响，单纯从自然角度出发得出的潜力大小，也可认为是假定农村居民点整理的自然、经济、社会影响因素均最优时的潜力，但在实践中并不一定能够全部实现[12].而在各种约束条件下可以实现的理论潜力部分被称为现实潜力。而农村居民点整理的自然潜力要转化为现实潜力，会受到资金、区位、技术、农村居民的整理意愿等多方面影响，所以农村居民点整理的现实潜力代表了农村居民点整理的可能性以及农村居民点在整理过程中投资需求的强度[13].也有学者认为其既包括农村居民点整理增加土地面积的潜力，还包括农村部落优化的潜力、改善生态环境的潜力、实现土地增值的潜力等[14],对农村居民点整理潜力内涵进行了扩展。