东营市农村居民点整治存在问题及原因(2)

　　4.2.5 公共参与性差，信息缺乏公开性

　　农村集体和农民是建设用地指标的利益主体，但在目前很多的居民点整治项目推动过程中，农民主动配合意愿差，公众参与程度不高，往往需要进行的动员工作才勉强推动工作进行。而且在居民点整治及增减挂钩操作过程中，公众参与机制不健全、信息传递渠道不畅，农民利益保护机制不健全难以保障农民及其他相关利益群体的合法权益。

　　4.3 引发农村居民点整治问题的原因

　　4.3.1 政府职能定位偏于宏观效益

　　虽然国家、省市在农村居民点整治方面出台了一系列政策，但在具体执行和落实时还是会遇到很多现实性的问题，特别是农民权益保障机制的政策保障方面不完善。在项目实施时强调要维护农民权益，尊重农民意愿，但农村居民点整治有关政策和制度并未具体规定农民的地位、权益与保障措施等实际内容，更谈不上法制层面的保护。这与农村居民点整治目标的单一化有直接关系，政府在处理宏观利益与个体权益之间缺乏合理的转换平台，造成在对农民发展权剥夺的同时，缺乏持续性的补偿机制。

　　农村居民点整治面临拆迁和安置两个问题。在农村居民点整治过程中，涉及农村及农户房屋的拆迁，继而涉及对农村和农民房屋拆迁的补偿问题，这不仅关系到挂钩政策能否顺利实施，而且关系到和谐社会建设的问题[40].虽然目前政府对维护和保障农民权益采取了一些措施，但政府更关心当地经济发展中的用地保障问题，对如何在农村居民点整治实施过程中还利于民、造福百姓，考虑得较少，农民实际得益不多，缺乏有效的保障措施。

　　更为重要的是，由于我们没有针对农村建设用地建立统一的用地标准，以及规划、评估、流转机制，导致各县区农村宅基地使用标准不统一，执行的赔偿和安置政策也不同，进而导致部分农民不配合整治工作的实施。

　　4.3.2 持续性管护制度缺位

　　目前东营市农村居民点整治仍以空心村改造为主，规划建设新村规模小、标准低，而且缺乏独立的安置区规划。在农民搬迁补助方面，政府给予 2-3 万元补贴，但对于如何结合农民的认知水平、生活水平、劳动水平，解决他们的生活、就业和再教育等方面则缺乏科学的制度建设，这在长期解决民生诉求和缓和社会矛盾等方面埋下隐患。虽然政府对个别不能自行安置的困难户，以建设周转房的形式进行安置，但导致农民丧失宅基地使用权，使其失去了生活与发展的空间依托。更为重要的是，农村居民点整治普遍存在项目设置分散、实施投资强度低、规划设计标准落后，以及与新农村发展不相适应等问题。尤其是以空心村改造为主的农村居民点整治模式，没有规模建设农民安置区，项目实施农村面貌改善不大，示范带动作用不强。在生活和生产设施、公共服务设施、对外交通和信息渠道的设计缺位的情况下，部分村庄在未来的时间内仍然会因周围城镇发展的集聚性而产生人口外流，从而又产生新的空心村和土地粗放利用。

　　4.3.3 项目管理制度不合理

　　在农村居民点整治项目的申报和实施过程中，东营市各县区政府按照相关要求成立工作领导小组。但目前来看各领导小组仅在项目区规划报批阶段起到协调配合的作用。在项目实施阶段，尤其是在资金筹措、群众补偿、安置、建设用地复垦等工作中，没有充分发挥领导小组的组织协调作用，相关部门也并未参与进来。尤其是县级政府存在过分强调指标，轻视项目实施和农民权益保护的问题。目前农村居民点整治规划编制、实施、资金筹措等全部由县级政府主导，项目实施完成由县级政府取得指标，县级政府在挂钩项目报批、实施中集权力、义务于一身，缺少对等的监督，项目实施参与主体单一，农民权益维护渠道不畅。项目实施工作主要靠国土一个部门推动、督促乡镇政府组织实施，甚至为项目实施垫付大量资金，没有形成政府主导和部门相互协调配合的合力，致使部分项目资金筹措不到位，项目实施进展缓慢，农民权益得不到充分保障。

　　4.3.4 融资渠道单一，社会性不足

　　项目筹资渠道口径狭窄、资金来源单一，主要是政府投入，缺乏其他社会和企业主体的投入。筹资机制不灵活，也是造成项目实施问题的原因之一。农村居民点整治项目的实施需大量资金投入，但目前仍然是靠危房改造等政策，或国土部门、乡镇垫付。拆旧资金投入与建新地块收益还没有强有力的政策捆绑，项目资金筹措相关政策得不到有效贯彻落实，缺少明确的刚性规定。项目实施规划编制依据的关于每亩最低投资 3 万元的标准偏低，有的项目亩投资标准甚至低于 3 万元的最低标准，农民补偿安置不到位，复垦耕地设施配套标准低，达不到占用耕地质量标准。总之，实施项目由于资金来源单一，造成投资标准低、示范带动作用不强，是造成部分项目实施推进较慢的重要原因之一。

　　4.3.5 挂钩指标流转机制不健全

　　农村居民点整治潜力与建设用地指标需求脱节，使用机制不灵活，制约了挂钩指标效益的发挥。除农村发展对挂钩指标需求外，建设用地指标需求主要分布在中心城区、开发区和全市主要工业乡镇，而农村居民点整治潜力主要分布在农村，尤其是经济相对落后的农业乡镇的农村，造成挂钩指标需求与生产在地域上不一致。土地发展权的受益群体与输出群体的不一致，造成城镇使用挂钩指标得到了建设，城市基础设施得到了完善，政府取得了级差地租收益和项目长期税收，但农村落后面貌没有得到根本改变，农民生活水平和收入变化不大。

　　4.3.6 农民权益保护机制不到位

　　在农村居民点整治工作开展中，对维护和保障农民权益采取了一些措施，但相比较而言，政府更关心当地经济发展中的用地保障问题，对如何在挂钩政策的实施过程中还利于民、造福百姓，考虑得较少，农民实际得益不多，缺乏有效的保障措施，因此居民点整治工作经常遇到农民的不理解、不支持，甚至抵制。同时农民根深蒂固的宅基地私有观念、落后的生活习惯、较低的经济水平都制约着当前农村居民点整治工作的顺利进行。