完善广州市公共交通决策的策略建议(2)

　　二、完善公共交通决策过程的建议

　　作为地方政府的职责之一，在面对城市发展时必须要面对公共交通发展的相关决策。公共交通本身有多种形态，不同公共交通模式在应用上有所差异，即使同样的公共交通发展决策应用在不同环境下，受到的影响因素也会有不同，这些因素将在很大程度左右决策的顺利开展，影响决策目标的实现，从这方面来讲，公共交通的决策与决策环境密切相关，且能在很大程度上影响决策的制定。因此，以政治系统理论的视角对公共交通决策过程进行分析，可以从以下几个方面完善公共交通发展决策的机制。

　　（一）合理设计决策的程序

　　随着公众参与公共决策的意识不断加强，公共交通发展决策直接影响公众利益，与公众生活息息相关，其参加公共决策的热情也日益高涨，随着互联网等信息技术的不断发展和普及，公众表达意见的平台和影响力都得到了极大地扩展，公众对公共决策表达意见逐渐成为常态。

　　公共管理者应主动适应公众参与公共决策的环境，避免因公众在决策过程中缺位而导致决策后舆论强势反弹，这将大大地影响公共决策的效率和效力，同时也对政府公信力造成破坏。在公众主动参与公共决策的今天，公共管理者应正视公众意见，拓展民意表达的畅通渠道，建立有效地公共决策咨询听证制度，避免“走过场式”的听证或征询意见，使公众意见在决策过程中得到充分表达和反馈，保证外部输入顺利进入决策过程。

　　决策者需要完善决策的机制，合理设计决策程序，理顺公共交通决策的输入、转换、输出和反馈过程及机制。在我国当前情况下，决策议程大都由决策者提出，作为议程提出者，决策者应在设置议程时向公众披露完整准确的信息，引导公众参与的话题设置，保护公众参与公共交通决策的积极性，将听证或征询意见等公众参与环节前置，在决策前充分听取各利益相关方的利益表达，在决策输入阶段拓宽合法有效的利益表达渠道，保证在决策转换环节有充分的信息，最大限度地保证决策转换的民主性。

　　（二）完善决策过程的输入环节

　　决策者应重视决策环境中的有关各方诉求。在市场经济环境下，公共交通发展不再是单纯政府投资、建设、运营的模式，公共交通发展中，政府、公众、企业以不同的角色参与其中，有各自不同的利益需求。政府追求公共利益和社会效益，公众追求的是自身出行的便捷性和经济性，企业追求的是经济效益。虽然不同角色的利益需求不同，不同能同时做到各方利益最大化，但各个利益主体的需求并不存在明显的冲突和对抗。

　　公共交通发展过程中，起主导作用的是政府。政府应正视不同利益主体的利益诉求，兼顾各方利益，合理开展公共交通发展决策，在决策过程中，政府与公众、企业应充分合作，建立良好的合作关系，政府需要认真了解各方利益诉求，对各方利益进行适当平衡，为各方争取共赢的决策方案，同时，要向公众详细阐述政府和企业的利益动机，引导公众提出合理的公共交通发展意见，此外，要保证企业在公共交通发展中经济利益得到合理保障，要求企业认识到公共交通的公益性，正视企业自身所担负的社会责任，从公众利益合理设计企业的经济利益诉求。促使决策环境参与者积极参与决策过程，共同努力实现决策目标。

　　决策者应有针对性地确定利益表达渠道，确保外部输入更有信度和效度。依靠单一的社会舆论或网络等渠道，不可避免的会使外部输入由掌握舆论话语权的群体主导，而不能有效保证利益相关者的利益表达权利。通过针对性的确定利益表达渠道，确保利益相关者的意见能得到最有效地表达并被决策体系获取，保证输入的有效性和针对性。例如在 BRT 决策输入过程中，通过乘客座谈、调查问卷、大数据分析等措施，重点加强经常使用公共交通的市民的意见收集，在听证、征求意见等环节，有效界定意见表达者的身份，以利于在决策转换中作出最优的利益综合结果。

　　在公共交通发展决策过程输入环节，决策者应当为公众等决策环境参与者提供准确全面的议题信息，保证有关各方准确理解决策议题。决策环境参与者面对不同的决策议题，需要有全面的信息作为参考，以利于其决定在输入环节向决策系统输入支持或需求。

　　如果决策者不提供有关议题信息，或者提供错误的议题信息，决策环境参与者将基于自身认知可能向决策系统输入与其本意相悖的支持或需求信息，影响决策效果。

　　（三）完善决策过程的转换环节

　　决策过程转换环节的主导者是决策者，完善决策过程的转换环节，首先要求决策者具备相应的决策能力和决策水平。决策者要努力提高决策水平，以全局眼光规划公共交通发展布局，明确城市公共交通的发展方向，合理配置有限资源以实现公共效益最大化。

　　公共交通的发展直接影响地区发展，其投入巨大，建设周期长，且在初期收效不明显。

　　在论证过程中经常出现估计保守，超前性、预见性不足，导致项目建成后无法有效满足地区居民出行需求，或是论证规划过于超前，投入大量资金进行建设后，相当长的时间内供过于求，没有很好的实现公共效益最优化。

　　决策者提高决策能力、水平，一是要加强学习，掌握科学决策的理论和方法、克服经验主义、教条主义，提高自身修养，二是要严格按照既定的决策程序和要求开展决策活动，三是要结合本地实际情况，全面综合各方面意见开展决策。

　　公共交通发展的决策管理从计划阶段就应该有明确清晰的目标，从城市整体发展甚至区域协同发展的高度，高瞻远瞩，合理规划公共交通发展布局和规模，论证规划需适当超前，但同时也需避免过于超前。政府在论证规划中需结合当前地区经济发展水平和未来发展趋势，向国内外同等条件城市借鉴公共交通发展经验和教训，合理布局，会同财政部门完善资源配置方案，避免公共交通发展项目因资金不足而导致投产时间超过预期，或是占用其他公共支出项目资金而导致其他公共利益受到影响。在利益综合中，需区分利益表达者的身份及所属群体，对于利益相关者的意见表达作出合理平衡，最大程度避免受非利益相关者的意见干扰。

　　此外，决策者须转变观念，主动打开决策转换阶段的黑箱，一方面重点就利益综合的思路与公众等决策环境做好沟通，形成社会合力支持政府的决策转换思路，另一方面主动向公众披露决策转换阶段决策者所需平衡的各方利益冲突。由于公众在公共交通发展决策中，大都属于受益者的角色，其付出的决策成本较其他利益相关者低，如修建地铁、BRT 等决策，其付出的主要是因施工导致路面交通暂时拥堵而耗费的时间成本，除此以外基本不需要投入其他额外成本，而其他利益相关者，如政府财政资金、公交企业购置车辆等均需要投入较大的物力、财力。通过披露决策转换阶段决策者的决策思路，可以促使公众和其他利益相关方理解并支持决策的展开。

　　（四）完善决策过程的输出环节

　　决策者应对公共交通发展决策的输出过程进行经常性的检查，及时关注决策输出对决策环境产生的影响并评估是否符合决策预期，并及时加以调整完善。在一个系统决策过程中，反馈过程是通过对输出结果的评估来进行的，并不一定需要由环境向决策者发起。

　　公共交通发展一般是长期性的，其决策作出后需要经过一个较长的时间才能达到其决策目标。公共交通基于自身特点，在建设过程中调整决策较建设完成投入运营后调整决策，其影响相对较小，可以使得有关各方的利益均能得到有效的保护。公共交通决策的参与者较多，其利益构成复杂，决策者在决策过程中难免有所疏漏，在决策输出阶段，决策者依然有一定空间对决策做出变更，以适应更多预料外的状况。这要求决策者在做出决策后保持对决策输出阶段的关注，及时开展决策评估工作，关注决策输出后社会、公众的反应，对需要完善的决策细节进行必要的调整变更。

　　（五）重视决策过程输出后的反馈环节

　　公共交通发展是地方政府决策者需要经常开展的一项决策议题，每一次决策的输出都将对决策环境带来直接影响，并将影响后续其他公共交通决策的顺利推进。从这个角度来说，公共交通发展的决策是个循环递进的过程。而反馈环节，则是公共交通发展决策的连接器。

　　一般而言，公共交通发展决策的输出，或多或少对环境都将产生积极的影响，而如何使积极的输出效果产生有效的积极反馈，取决于如何使得公众对公共交通发展决策产生合理预期。这需要决策者改进调研和宣传工作。决策前的调研主要是掌握客观全面的出行需求数据，为决策提供可靠的决策依据。

　　在决策过程中的宣传主要是将政府的决策价值原则、目标、思维和决策结果与公众进行沟通，取得公众的接受和认可，以便决策可以很好地付诸实施，并为公众所接受。

　　公共交通发展在决策前应面向公众开展有效的需求调研工作，准确把握公众的出行需求，以制定合理的发展规划和目标。随着信息化技术的不断应用，需求调研也不局限于书面或在线的调查问卷或是依靠决策者经验评估。政府可创新形式，通过多种渠道获得城市交通出行需求信息，如通过对城市交通 IC 卡的数据进行挖掘分析，可以得到客观全面的出行现状数据，通过车载 GPS 信息，掌握城市交通运行状况。通过有效的调研，可以准确绘制城市公共交通发展的蓝图。

　　宣传工作需要贯穿在公共交通决策的整个过程中，从论证规划、建设施工到投产运营，公共决策者都应主动向公众公开公共交通发展项目的进展情况，向公众宣传政府发展公共交通的理念，帮助公众了解城市公共交通的现状和未来，及时回应公众对公共交通发展项目的各种关切，为决策后的实施打好群众基础，保护公众参与公共交通决策的积极性。

　　通过调研和宣传工作的有效改进，可以使公众清晰了解公共交通发展决策的基本情况，合理设置心理预期，在决策得到有效执行后，只要输出效果达到或超过公众前期设置的心理预期，公众等决策环境就可以对下一个公共交通发展决策的输入、转换环节进行有效的积极反馈，为下一个公共交通发展决策营造一个良好的公共决策环境。