公共交通发展决策的体系与环境

　　第二章 广州市 BRT 决策的输入、输出过程分析

　　2004 年起，广州市就已启动了 BRT 建设的论证，经过 4 年的研究论证、方案完善，于 2008 年 11 月 31 日正式开工建设。经过 1 年多的施工建设，于 2010 年 2 月 10 日正式开通试运营，2 月 20 日正式运营。

　　广州 BRT 试验线起止为天河体育中心至黄埔区夏园，全长 22.9 公里，设站 26 对，平均站间距 900 米，与建设前该路段的公交站点布局基本相同。站台宽 4 米至 5 米，站台长度 55 米至 230 米不等（一个子站长 55 米），站台高度 0.35 米。BRT 专用道设置在道路中央，标准路段单向一车道，车站处单向两车道（一条为超车道），BRT 车辆在车站内可利用超车道超车。

　　广州 BRT 系统定位介于轨道交通和常规公交之间的一种大容量、快速的公共交通方式，既是轨道交通的补充、延伸，也是常规公交的核心与骨干。

　　广州 BRT 系统在设计时，通过建设专用封闭走廊，实现在走廊内车辆的快速运行，辅以灵活的线路设计，使 BRT 线路的覆盖面大大超过封闭走廊所在的道路，同时可有效减少市民换乘次数，缩短市民出行时间及费用。

　　一、公共交通发展决策的体系与环境

　　从政治系统理论的视角对公共交通发展的决策进行分析，主要是对决策者所处的体系和环境之间的相互作用进行分析和讨论，决策环境包括但不限于社会环境、经济环境、政治环境等因素，每个公共决策的决策体系与决策环境都有所差异，这使得决策过程以不同的面貌展现在公众面前。因此，在讨论决策的输入、输出过程时，首先需要明确决策过程的体系与环境。

　　（一）开展公共交通发展决策的政治体系

　　阿尔蒙德在比较政治学中提出，政治体系必须具备合法的强制力。在现代社会中，法律法规是政治体系合法强制力的主要来源之一。因此，明确开展公共交通发展决策的政治体系，可以从相关法律法规中寻找线索。

　　《宪法》对中央和地方的事权划分做出了原则的规定。根据《宪法》规定：国务院行使的职权包括“领导和管理经济工作和城乡建设”,“地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。” 而全国人民代表大会和国务院一般负责涉及全局性的工作部署和管理。

　　公共交通管理是城乡建设事业的一部分，其规划、建设与管理工作一般由地方政府负责。因此一般发展公共交通决策的主体是地方人民代表大会和地方人民政府。但也有例外情况。

　　根据国务院办公厅 2003 年 9 月印发的《国务院办公厅关于加强城市快速轨道交通建设管理的通知》（国办发〔2003〕81 号）的要求：“城轨交通发展直接影响到城市的布局结构和发展方向，应统筹规划、分步实施。所有拟建设城轨交通项目的城市（以下简称拟建城市），应在编制城市总体规划及城市交通发展规划的基础上，根据城市发展要求和财力情况，组织制订城轨交通建设规划，明确远期目标和近期建设任务，以及相应的资金筹措方案。规划由发展改革委会同建设部组织审核后报国务院审批。”根据该通知要求，城市轨道交通的发展须由地方组织制订城轨交通建设规划，并由国家发展改革委员会和建设部组织审核，由国务院审批。

　　除了轨道交通发展决策的审批决策权限在国务院以外，其他公共交通发展决策主要依靠地方城市人民政府及相关部门。国务院办公厅 2005 年 9 月印发的《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发〔2005〕46 号）对此做出了明确：“城市人民政府要切实加强组织领导，动员社会力量，共同做好这项工作。城市公共交通行政主管部门要会同有关部门，认真组织实施有关政策措施，把优先发展公共交通作为实施城市道路交通畅通工程、创建绿色交通示范城市、改善人居环境的重要内容，切实抓好落实。”

　　在地方人大和地方政府的决策分工上，法律有明确规定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》则对地方各级人民代表大会和各级人民政府的职权予以明确。其中明确“县级以上的地方各级人民代表大会……讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”,“县级以上的地方各级人民政府……执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作。”地方人大主要对涉及公共交通的重大事项有决定权，而地方政府主要负责执行和管理工作。

　　具体于广州市而言，相关文件明确了市人大和市政府的权责划分。

　　广州市 2009 年修订了《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》，对市人大常委会讨论决定重大事项做出了明确的规定，对“城市总体规划的制定以及涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局上的重大变更；有财政性资金投资的，对经济社会发展、环境和自然资源保护有较大影响的建设项目的立项；水、电、管道煤气、公共交通等公用事业价格和教育、医疗等公益服务价格的调整，对农民、企业等国家行政机关收费项目和收费标准的调整”的重大事项，“应当向市人民代表大会常务委员会报告，常务委员会可以提出意见、建议”.“常务委员会审议的重大事项报告，不需要作出决议、决定的，常务委员会办公厅应当在闭会后七日内，将审议意见、建议印送有关机关。有关机关应当按照常务委员会的要求，及时报告办理情况。”公共交通发展的重大决策一般会对城市的发展方向和总体布局造成影响，且由于公共交通本身具有公益性，其发展、建设等决策需要依赖财政资金的投入，对社会发展有举足轻重的作用。因此，广州市制订的公共交通发展方面的重大决策，须向市人大常委会报告，市人大常委会可以提出意见、建议。

　　广州市政府在决策方面的职权则主要通过市政府常务会议讨论决定。《广州市人民政府工作规则》（穗府〔2012〕3 号）规定：“市长召集和主持市政府全体会议和市政府常务会议。市政府工作中的重大事项，必须经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。”公共交通发展的重大决策是市政府工作中的重大事项，一般需要经市政府全体会议或市政府常务会议讨论决定。

　　而公共交通一般性的发展决策，则由政府工作部门依职权履行。《广州市人民政府工作规则》（穗府〔2012〕3 号）规定：“市政府各部门根据法律、法规、规章和市政府的决定、命令，在本部门的职权范围内，制定规范性文件。”如常规公交的日常管理属市交委的工作职能，由市交委根据相关规定在本部门职权内制定规范性文件，对其进行管理。

　　具体到广州市开展 BRT 决策中，BRT 建设是城市建设管理工作范畴，国家未对快速公交建设做出明确规定。根据《国务院办公厅转发建设部等部门关于优先发展城市公共交通意见的通知》（国办发〔2005〕46 号）明确：“具备条件的城市应结合城市道路网络改造，因地制宜发展大运量快速公共汽车系统。要在做好建设规划的基础上，处理好与其他公共交通方式的衔接和配合。”因此，快速公交系统建设决策一般属地方决策权限范围。参与广州市中山大道 BRT 决策的主体应包括广州市人大和广州市政府。