完善广州市公共交通决策的策略建议

　　第四章 完善广州市公共交通决策的策略建议

　　公共交通的发展水平决定了城市的生活环境，直接影响城市的未来发展空间和前景。如同城市公共管理的其他内容一样，管理者的决策思路、决策机制都决定着公共交通的发展方向和发展水平。

　　公共交通发展的决策，离不开管理者主导的计划、组织、指挥、协调、控制过程。要提高公共交通发展决策的水平，作为决策主导者，公共管理部门需要以开放、包容、创新的理念，主动适应公众参与的决策环境，重视决策过程中舆论的声音，合理调整决策机制，以实现高水平的决策目标。

　　作为公共决策参与者，公众需以正确姿态参与公共决策，对公共决策的价值和原则要与政府达成共识，同时要正确认识公共舆论环境对公共决策的影响，打破“沉默的螺旋”影响，避免出现“沉默的大多数”,使公共决策尽可能优先考虑公共利益，特别是在公共交通发展领域。

　　综合分析广州市 BRT 建设决策过程，根据政治系统理论，地方政府完善公共交通发展决策机制可从合理设计决策过程，针对决策过程输入、转换、输出、反馈四个环节进行。

　　一、广州市 BRT 建设决策存在的问题

　　广州市在建设第一条 BRT 过程中，基本是通过关门决策，由决策者提出决策方案，仅在规划论证阶段向公众征求了意见，公众对决策议题的参与度不高，利益表达不充分。

　　在决策实施过程中，由于受制于征地、舆论反弹等问题，决策者也通过一系列决策调整，对 BRT 建设工程进行相应的调整和完善，在工程正式投产后，还进行了若干次的加建工程。

　　第一条 BRT 试验线建设过程一波多折，反映出政府决策在制定环节不断完善讨论，时间表一再推迟，执行环节不断修正，公众对 BRT 的关注迫使政府完善建设决策，进而影响决策执行过程。

　　从决策机制上来看，广州市中山大道 BRT 试验线建设决策的主体符合法律规定，市政府在权限内开展决策，相关决策程序也没有不符合规定之处，然而在实际实施过程中，相关决策依然受到公众的指责，公众普遍认为征求意见等渠道公众参与手段流于形式，主要问题在于其决策程序的不透明，公众对决策内容缺乏了解，导致其对决策项目的预期偏低，对决策科学性产生质疑。此外，受建设体制机制等方面的影响，作为具体使用的用户单位（BRT 公司、交通部门）在规划和设计之初时没能有效参与，导致各种实际问题。

　　广州市中山大道 BRT 试验线在建设和运营管理在政府角度来看，是一项成功的工程，得到了相关权威部门的广泛认可和赞许，从决策机制方面分析，其决策主体和决策程序都严格遵守了相关规定，然而在决策执行阶段，面临的决策环境却是千差万别，舆论反响也暴露出当前地方政府发展公共交通决策机制中普遍存在的一些问题。

　　第一，忽视环境特别是公众参与对决策体系输入的重要性。舆论普遍反映公众参与度不足，政府闭门决策，行政独大意识严重。在广州市首条 BRT 建设过程中，虽然政府将方案面向公众征求意见并公示，但这些公众参与手段大都属于后置参与，决策者已经初步做出了建设 BRT 的决策，这些公众参与大都属于走过场式的，公众利益表达不充分，且没有进入决策转换环节，必然在决策输出环节引起公众的关注和不满，即使其效果达到决策预期，由于公众在前期未充分表达其利益诉求，决策结果无法对公众带来良性反馈。这正是政府主导的公共决策常见的问题，在决策的输入过程中，外部输入常常置于可有可无的地位，决策的输入更多以“内输入”为主。而外部输入过程中，缺少必要的区分，经常使用公共交通的公众受公共交通决策影响较大，而通过社会舆论等公众渠道反映的意见并不能与之对等，使得外部输入更多不是被利益相关者主导，而是被掌握更多舆论话语权的群体主导，外部输入效果不打折扣。

　　第二，决策者提供信息不足，导致公众参与出现偏差，直接影响输入信息的有效性。市民对 BRT 的认同感和满意度不高，反映出前期宣传不到位，凸显政府公共管理能力有待进一步提高。虽然 BRT 的前期规划论证长达四年之久，但在四年的规划论证过程中，政府并未向公众充分解释 BRT 的含义和特点，媒体和公众以为 BRT 和地铁的运营组织方式类似，这导致 BRT 在建设前期受到媒体和公众基于错误理解而提出的广泛质疑，这也使得 BRT 建设的决策在输出阶段遭受公众的质疑和炮轰。同时，政府在决策制定阶段极少向公众介绍决策输入中的利益冲突情况，如公交企业购置或更新车辆设备的资金不足、财政补贴资金有限等因素，公众参与意见未被有效采纳的专业意见等，使得公众对决策程序的正当性、民主性提出质疑，反映政府与社会沟通互动不足，不能在决策问题上达成方向较为一致的立场。

　　第三，过于理想的效果预期与决策输出后实际情况出现落差，影响环境对决策过程的反馈效果。在建设初期宣传中，相关单位频繁向媒体吹风，宣传 BRT 建成后效果，诸如 BRT 公交车通行速度提升至少一倍、途经 BRT 站点的各线路有足够的运送能力、乘客一次可节省 25 分钟、站台内乘客平均候车时间为 2.1 分钟等等，这些宣传在运营前夕大大吊足了市民的胃口，然而在实际运营后，这些宣传目标未能有效体现，导致市民在运营初期抱怨四起。在规划论证阶段，相关部门调研了国内外多地的 BRT 项目，也正是根据调研得出 BRT 的运营效果预期，而这些调研结果没有很好的与发展迅速的广州市情结合起来，这造成了宣传效果和运营效果的落差。而这种落差直接影响到环境中有关各方特别是公众对决策的感受，从技术参数角度来分析，BRT 建设决策输出后，对环境产生的影响是积极的，而从公众感受的角度来看，由于宣传与实际落差的存在，导致公众对BRT 在决策输出产生较高期望，而实际未能达到该期望。这导致公众对 BRT 产生质疑，进而对其再决策的环境造成负面影响。

　　第四，政府各部门在跨部门协作中仍有各自为政的情况，运转不畅。BRT 建设涉及规划、建设、交通、公安、园林绿化、道路养护等多个职能部门，各部门职能交叉，多头管理，不少问题和意见需要通过市政府领导召集的专题会议研究确定分工，这也使得BRT 建设和运营管理在初期运转不畅。