公共交通政策制定与实施过程分析

　　四、政策制定与实施过程分析

　　在决策的转换过程中，一个必不可少的环节是政策的制定与实施，通过制定政策，才能将决策体系开展的转换工作落实到行动中，而政策的生效，则是通过实施过程实现的。在明确决策思路后，利益综合过程就已经有了一个清晰的决策方案了，而政策的制定则是将前期已拟定的决策方案固化下来，形成一个可供操作的指导性文件。

　　（一）政策制定的程序

　　随着政府依法行政意识的不断加强，地方政府决策程序也朝着科学化、民主化的方向前进。广州市政府在《广州市人民政府工作规则》明确提出：“市政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设”.

　　并对政府决策做出了相应的要求：“市政府及各部门应当严格落实重大行政决策的各项程序规定，不断健全和优化决策规则，完善公众参与、专家咨询、政府决策相结合的决策机制，实行依法决策、科学决策和民主决策。”

　　根据广州市 2010 年制定的《广州市重大行政决策程序规定》，“重大行政决策应当遵循科学、民主和合法的原则，遵循公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制。”要求对于包括“使用重大财政资金，安排重大政府投资项目，处置重大国有资产；制定城市建设、环境保护、土地管理、劳动就业、社会保障、文化卫生、科技教育、住房保障、交通管理等方面的重大政策措施”等重大行政决策事项，按照规定的决策程序开展，明确了决策起草、公众参与、合法性审查、审议决定和决策管理等程序。从决策的制定、执行、 评估等方面对重大行政决策程序做出了明确的规范。

　　公共交通的发展决策，尤其涉及发展模式的决策一般属政府重大行政决策，其决策与广大群众利益密切相关、社会涉及面广、依法需要政府决定。公共交通发展的重大决策主要针对解决市民的日常出行问题，其决策建议的来源一般是人民群众实际面临的出行问题，而决策的实施效果很大程度取决于市民的接受程度。因此，其决策程序更加强调公众的参与。

　　决策程序的启动开始于决策建议。地方政府决策建议的来源一般有行政首长或分管领导、相关职能部门、下一级政府、公民、法人或其他社会组织。在公共交通发展决策中，由于其专业性较强，涉及面广，一般需要较丰富的决策经验和判断力，其决策建议经常由行政长官、分管领导或相关职能部门提出。

　　公共交通发展决策起草工作需要调用大量的交通、建设、规划、财政专业的公务人员共同配合，因此提出决策建议后如要启动决策程序，一般需地方政府行政首长或分管领导同意。启动决策程序后一般会交由相应的决策起草部门牵头进行论证研究。决策起草部门的在决策起草阶段主要应开展决策前的调研，风险性评估，并组织专家论证，征求其他相关部门和下一级政府意见。确保起草的决策草案在政府内部达成一致意见，保证决策在执行阶段的顺畅。在公共交通发展决策中，决策建议主要针对的是市民的日常出行问题，其前期调研工作需要结合市民的出行需求来开展，在有条件的城市，决策起草阶段的调研工作往往需要大量的数据整理和分析，内部咨询专家意见，构建相应的交通数据模型，以保证决策草案的科学性。

　　随着决策程序的完善，公众参与是公共决策不可回避的一个问题。政府须初步完成决策草案并经行政首长或分管领导同意后方可开始公众参与。公众参与的方式一般有公开征求意见、组织听证会、座谈会等方式。在公共交通决策中，公众参与并不仅仅包括公共交通的使用者--市民，还包括公共交通的提供者--企业和其他利益相关者。他们根据自身的认知对决策草案提出相应的意见和建议，在一个行之有效的决策程序中，公众参与的意见可以支持决策顺利推进，也可能使得决策草案搁置甚至被否决。

　　通过公众参与的程序之后，决策者可以掌握公共交通发展决策的公众基础，从而判断决策能否得到公众的认可和接受。决策者需要根据决策草案提供的备选方案综合各方意见后做出决定，确定决策是否可以付诸实施。审议决定的程序根据具体决策内容各有不同，对于不涉及重大变更、调整或财政投入的决策，相关职能部门可以在权限内根据部门工作规则做出决定；对于涉及到多个部门职责的发展决策，可以由地方政府根据相应规则做出决定；而对于重大的公共交通发展项目做出的决策，则可能需要地方政府审议同意后报地方人大审议决定。至此，决策基本完成制定工作。

　　公共交通发展决策需要实现决策目的，必须依赖有效的决策执行过程，决策的效果需要在决策执行完成后方能得到有效体现。公共交通发展不仅取决于投入的资金和使用的硬件水平，还需要高效的政府管理水平。在广州市 BRT 建设决策中，BRT 建设施工的过程就是政府决策的执行过程，而这个执行过程中，执行部门工作精细化水平，管理方式方法等因素直接影响了决策执行的效果和公众对决策的评价。在中山大道 BRT 试验线建设过程中，因为施工单位精细化管理水平不够，交通疏导措施落实不到位，导致中山大道在施工期间频繁出现拥堵，舆论对此批评不止，BRT 甚至被解读为“不让通”的代名词。这使得政府在建设过程中面临巨大压力，相关部门在工程建设期间完善工作方案，降低决策执行对市民正常生活的影响。

　　决策评估是检验决策科学性的一个重要手段，在公共交通发展决策中，决策评估工作自决策开始执行时就需要同步展开。由于公共交通发展决策的执行过程是一个较长时间的过程，在决策起草制定阶段，未必充分考虑到决策涉及的各方所有问题。而决策评估则为决策付诸执行后一连串的修正工作打下基础。公共交通发展决策的评估不能仅仅有政府部门进行内部评估，更有赖于公众的反馈。因此，在一个公共交通发展决策过程中，在决策付诸执行后，将产生数个需要进一步开展的公共决策活动，如中山大道 BRT试验线建设期间，天河区中山大道周边交通疏解、沿线环境整治、岗顶路段排污工程等决策陆续进入决策程序，这些决策程序启动大都源自中山大道 BRT 试验线建设决策评估过程提出的决策建议。此外，一个城市的公共交通发展决策之间具有关联性，公共交通发展具有一些共性的特征和问题，因此，在开展公共交通发展决策时，决策者大都会根据上一个公共交通发展决策的评估情况为下一个公共交通发展决策制定工作提供参考。

　　综上所述，公共交通发展决策应是根据公众的需求而开展的，其程序可以分为三个阶段，分别是制定、执行、评估阶段。而这个程序并非是直线式进行的，更多地是一个循环式进行的，即一个公共交通发展决策评估影响下一个公共交通发展决策的制定。同时，公众参与基本贯穿了公共交通发展决策的全过程，影响公共交通发展决策的开展，是公共交通发展决策的核心，如图 3-1 所示。

　　（二）中山大道 BRT 决策制定过程

　　配合 2010 年亚洲运动会召开的需要，广州市政府早在 2005 年就提出了城市 BRT试验线建设计划，经过严格的线路比选论证，最终确定在广州东部连接天河与黄埔的中山大道上修建首条 BRT 试验线。广州 BRT 在规划阶段主要定位整治天河区中山大道交通堵塞的问题，与广州地铁五号线在天河区内基本平行运行（BRT 位于中山大道，地铁五号线下穿花城大道、黄埔大道），规划中明确 BRT 作为地铁的补充、延伸。

　　而这一决策的研究制定过程是十分漫长曲折的。早在 2005 年，广州市就展开了快速公交概念研究，项目前期论证研究工作由设在广州市建委的市交通综合整治领导小组办公室牵头负责，经过比选论证，项目初步确定在天河路-中山大道一段建设一期工程。

　　2006 年 6 月，广州市正式对外公布正在开展广州市快速公交系统（BRT）规划研究工作，天河立交至车陂有望建成广州的首条快速公交走廊，2010 年前还将建设 3 条快速公交线：中山八路至会展中心、南方医院至振兴大街、天河客运站至黄埔。

　　此事经媒体报道后，市民反响热烈。每个人根据自己的日常经验与生活智慧给出自己的判断，其中有赞许有非议。不少人期盼快速公交系统能有效缓解广州市主城区的交通拥堵状况，有效改善市民出行体验，但也有不少人对这个新事物持负面的评价，有人质疑广州的路口频密、车道拥挤的路面状况是否适合辟出一条专用走廊；又有人指出广州目前的配套设施还未准备好迎接 18 米长的巨无霸；还有人提出这样的问题，公交线畅行了，其他车道是否会更加拥挤，导致整个城市的路线出现难以连接的缺口？

　　这些质疑声并未打消政府上马 BRT 的决心，政府对于市民的质疑也未做出较为全面的说明和解释，通过政府内部决策敲定了首条 BRT 的建设工作。

　　2006 年 11 月，广州市市长办公会就快速公交工程做出以下决定：“由市建委、市交通综合整治办具体负责，市交委、规划局、市政园林局、交警支队等相关部门配合，尽快细化中山大道快速公交试验线建设方案以及全市的快速公交与轨道交通整体协调发展方案。有关方案稳定后可向社会公布，听取社会各界的意见和建议，并进一步修改完善。”“由市交委负责，市建委等相关部门配合，研究制订中山大道快速公交试验线营运管理的细化方案报市政府。”广州市通过市长办公会的形式督促政府各部门密切配合，尽快完善快速公交建设方案，并明确在方案稳定后向社会公布听取意见。

　　2007 年 1 月，广州市市长办公会就中心区道路交通改善若干项目的讨论会中明确：

　　“实施交通结构的优化组合，加快建立以轨道交通为骨干，快速公交干线为辅助与延伸，普通公交、区域接驳巴士、出租车、水上公交为补充，换乘高效、便利，可以服务不同层次需求的快速公交分级服务体系，切实提升公交服务水平。”并提出“为从系统上缓解部分地段交通拥堵问题，要加快论证构建中心城区快速公交体系，增加道路主干线，改善交通格局，提前疏导车流。由市规划局牵头，市交委、市政园林局、交警支队等单位配合，对市交通整治办提出的建设中心城区快速公交环线体系的设想进行论证，提出初步规划设计方案报市政府。要根据市民群众的出行习惯，选择需求集中的路段建设快速公交环线，并同步考虑与普通公交、地铁的换乘，最大限度方便市民群众出行。”在改善中心区道路交通的专题讨论会上，广州市确立了市区公共交通的发展思路。同时对快速公交有了更大的设想--论证建设中心城区快速公交环线体系。工作的牵头部门从设在市建委的市交通综合整治领导小组办公室转至市规划局。