广州市BRT决策利益分析

　　第三章 广州市 BRT 决策的转换过程分析

　　在政治系统理论中，决策体系开展决策的主要步骤就是决策的转换过程。决策的转换过程是由有相关职能权限的决策主体开展的。而转换过程大致分为利益表达、利益综合、政策制定与实施几个步骤。

　　一、实施转换过程的主体分析

　　1.广州市人大

　　根据《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》的规定：“本行政区域内的下列重大事项，应当向市人民代表大会常务委员会报告，常务委员会可以提出意见、建议…城市总体规划的制定以及涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局上的重大变更”.广州市中山大道 BRT 试验线的建设，将影响广州东部地区的交通布局，因此广州市政府按程序于 2008 年 9 月向广州市人大常委会报告了中山大道 BRT 试验线建设方案。

　　根据《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》规定，广州市人大对重大事项的决策权限分为审议并作出相应的决议、决定以及听取报告可以提出意见、建议两类。对于不需要作出决议决定的事项“常务委员会办公厅应当在闭会后七日内，将审议意见、建议印送有关机关。有关机关应当按照常务委员会的要求及时报告办理情况。”广州市人大常委会听取了市政府关于广州市中山大道 BRT 试验线建设方案的报告，并按照有关规定向广州市政府印送了审议意见。

　　2.广州市政府

　　根据《广州市人民政府工作规则》规定：“全市的国民经济和社会发展计划、财政预算、城市建设总体规划、地方性法规等的议案，以及政府规章、大型项目等重大问题，由市政府全体会议或常务会议讨论决定”.广州市中山大道 BRT 试验线决策属大型项目，民生关注的重大问题，须经市政府全体会议或常务会议讨论决定。广州市政府于 2008年 6 月召开的 13 届政府 47 次常务会议讨论了中山大道快速公交试验线建设深化方案，原则同意了《中山大道快速公交试验线建设深化方案》，要求修改完善并报市政府审定后，向市人大常委会报告。

　　《广州市人民政府工作规则》同时规定：“各部门提请市政府讨论决定的决策建议，必须以相应的基础性、战略性研究或发展规划为依据，有充分的调查研究材料，并经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及其他相关部门的，应充分协商；涉及区、县级市的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，原则上应通过社会公示或听证会等形式听取社会公众的意见和建议。”市政府开展相关决策的前期工作一般由政府各部门具体开展。参与广州市中山大道 BRT 试验线建设决策工作的部门主要有市建委、市市政园林局、市交委等相关部门。由于广州市中山大道 BRT 试验线建设工作基本在 2010 年完成，本文对相关单位的职能描述以 2010 年广州市大部制改革前部门职能配置规定为依据。

　　（1）市建委

　　根据市建委的职能配置，市建委在公共交通管理方面的主要职能有：“负责综合、协调城市规划、国土资源和房屋管理、市政管理、城市园林、供水供气、市容环境卫生和人民防空的工作。负责城市建设资金的筹措、计划分配和监督管理；负责全市重点建设工程项目的统筹协调，并检查督促市政设施、供水供气、城市园林、环境卫生、人民防空等城市建设项目的实施；组织制定村镇建设标准，指导推进区、县级市的村镇建设工作。”其主要负责城市建设项目的具体实施工作，负责筹措、计划分配和监管城市建设资金。

　　在中山大道快速公交试验线项目中，市建委主要负责 BRT 项目的前期论证研究，工程设计方案和建设方案的制订、工程建设实施等工作，基本主导了 BRT 项目的论证研究过程。由于中山大道快速公交试验线项目是基于改善广州城区东部地区交通状况而提出的一个项目，在最初项目论证时，基本由设在市建委的市交通综合整治领导小组办公室牵头开展，因此该项目前期大部分论证工作由市建委承担。

　　（2）市市政园林局

　　根据市市政园林局的职能配置，市市政园林局在公共交通管理方面的主要职能有：“负责市区范围内，市政设施的规划、设计、建设、养护维修、使用和保护的管理工作。”BRT 系统定位属于市区范围内新建的市政设施，属于市市政园林局的职责范围。

　　早在 2007 年，在市建委组织召开的协调启动 BRT 试验线项目建设问题的会议上，确定由市市政园林局作为项目业主负责组织实施 BRT 试验线项目建设。市市政园林局在中山大道 BRT 试验线建设工作中，主要负责项目的工程设计和建设施工等工作。

　　（3）市交委

　　根据市交委的职能配置，市交委在公共交通管理方面的主要职能有：“制订全市交通行业和参与制订邮电行业的发展战略、中长期发展规划、年度重点基本建设和技术改造计划并组织实施；组织、协调港口、航道、公路、道路客货运站场、城市公交站场等交通基础设施的规划建设。负责广州地区城市公共交通、公路运输、搬运装卸、运输服务业、汽车租赁、营业性客货运输站（场）、各类停车场及道路自动收费停车设施、机动车维修业及综合性能检测、机动车驾驶学校和驾驶员培训的行业管理。”市交委是城市公共交通的行业管理单位，负责交通基础设施的规划建设。

　　在中山大道 BRT 试验线项目中，市交委的主要工作是作为使用单位，负责制定 BRT运营管理方案，提出相应的站场设置等配套设施的规划建议，完善运营管理所需的配套政策。同时，由于中山大道 BRT 试验线项目黄埔大道部分路段属于公路性质，市交委还须协调市公路局（该机构由市交委管理，受市政府委托行使公路路政管理职能）配合市市政园林局对公路路段进行改造。市交委承担的各项工作大都根据工程建设节点推进，其对于中山大道 BRT 试验线项目运营管理方案需要与市建委牵头拟定的建设方案相配套。

　　（4）其他参与部门

　　参与中山大道 BRT 试验线项目的其他部门有市规划局、市公安局交警支队、市法制办、市物价局、市地铁总公司等，主要是从本单位专业角度配合市建委、市交委等部门做好工程设计方案和配套政策的制订和完善工作；天河区、黄埔区政府则作为项目所在地协助做好项目的实施工作，如沿线征拆等协调工作；市水务局因与 BRT 建设同期开展岗顶路段排污工程需要，参与项目的实施工作。

　　二、利益表达分析

　　转换阶段的利益表达是环境输入通过决策体系指定或其他的渠道进入利益综合的过程。利益表达的主体是环境，其主要内容是环境试图向决策体系的输入。而利益表达的渠道是使决策环境输入对决策体系产生影响的桥梁。

　　《广州市重大行政决策程序规定》明确了：“重大行政决策应当遵循科学、民主和合法的原则，遵循公众参与、专家咨询、风险评估、合法性审查和集体决定相结合的行政决策机制。”并对公众参与作出了明确的规定：“决策征求意见稿向社会公开征求意见的，决策起草部门应当通过报刊、互联网或者广播电视等公众媒体进行。公开征求意见时间不得少于 20 日。……还可以通过听证会、座谈会、问卷调查或者其他方式征求社会公众意见。”从规定可以看出，在公共决策的利益表达中，程序采纳的渠道主要有报刊、互联网或者广播电视等公众媒体、听证会、座谈会、问卷调查或其他方式。在广州市 BRT 决策中，中山大道 BRT 决策主要采用的利益表达渠道是通过媒体征求公众意见，BRT 拓展决策中，除了通过媒体正式征求公众意见的方式以外，还引入了公咨委咨询的渠道。

　　除了上述正式渠道以外，一些非正式的利益表达渠道在决策中也被广泛应用。譬如市民在网络上发帖对某项决策提出意见或建议，媒体对决策议题进行深度采访、挖掘，有关利益各方通过信件、电话、邮件等方式直接向政府部门表达意见等。这些方式并未纳入决策的正式程序，其过程并非完全由决策体系主导。对于公共交通决策的议题由于关系社会公众的利益，往往容易引起公众和媒体的广泛关注和自发讨论，对于相对开放的决策体系，这些讨论的意见往往会纳入利益综合的考虑范围。

　　从上一章 BRT 拓展决策的环境输入分析可以看出，在决策议题提出时，利益表达已经开始，公众开始对决策议题进行讨论，而这些讨论并不是随着时间推移自行终止，大都在讨论到一定程度后，由有官方背景的人员或组织提出另一个议题来结束对上一个议题的讨论。例如，在最开始有研究机构提出广州大道适合建设 BRT,而后民众和媒体广泛讨论，正反双方激烈争论，最后由政府官员出面在媒体进行了回应，使民间的讨论趋于平静。从这个方面可以看出，即使在非正式的利益表达中，决策体系依然能够对利益表达的开展进行引导。

　　在广州 BRT 决策中，特别是在市民对 BRT 有直观认识后的 BRT 拓展决策中，利益表达更多地倾向于慎重建设 BRT,但决策体系应该认识到，这种意见并不代表社会公众的全部意见，仍有一部分人对 BRT 决策持支持的态度。

　　“二八定律”同样适用于公共交通决策的利益表达过程。BRT 决策将有效的道路资源提供出一部分供 BRT 专用，这势必将损害城市中社会车辆的通行效率，虽然城市的机动车保有量在不断增长，但对于一个过千万人口的城市来说，更多的市民出行还需要依赖公共交通。而在城市中，少数拥有机动车的人却拥有更多的舆论资源，更容易通过舆论表达自己的观点，因此通过舆论反映出的意见更多反映的是该部分人群的意见，即形成特定的“意见气候”.

　　在利益表达中，部分群体因为决策议题对自身利益将造成严重的负面影响，选择在讨论中强势发声，对决策议题提出意见，使得主流意见于自身有利。而亦有一部分群体，或因为决策议题对自身利益不产生负面影响，或是认为自身意见对决策无法构成影响。

　　社会讨论中的意见气候逐渐趋向于因利益受到较大影响积极表达自身意见的那部分群体，而另一部分的群体则因为意见气候不利于自己而陷入“沉默螺旋”（沉默的螺旋理论指出，如果一个人感觉到他的意见是少数的，他比较不会表达出来，因为害怕被多数的一方报复或孤立），因此更少地参与利益表达。在公共交通决策中更是如此，特别是在大型城市中，由于人们生活节奏快、压力大，当某项公共交通决策对自己不产生负面影响的情况下，人们较少会通过媒体、网络表达自己的支持态度，相反，对于决策将会对自身产生负面影响的那部分人，则会通过各种方式和渠道对决策体系提出要求，因而在利益表达过程中，决策体系更容易接收到环境提出的要求，而非对决策的支持。