广州市BRT决策的输出分析

　　三、广州市 BRT 决策的输出分析

　　如同其他公共交通发展决策一样，广州市在做出建设 BRT 的决策后，需要将决策付诸方能取得成效。公共交通发展决策的实施一般需要一个较长的时间。这个实施过程和建成投入使用后的效果就是体系对环境的输出。广州市 BRT 决策的输出并非像其在决策前设想的那么顺利，输出效果未能做到尽如人意。由于目前广州 BRT 拓展尚未作出正式决策，本部分讨论的 BRT 决策主要针对中山大道 BRT 决策。

　　中山大道 BRT 试验线工程自通过市人大常委会审议后经过进一步完善正式进入实施阶段。BRT 建设决策的实施过程分为工程建设和运营组织两大板块。

　　（一）中山大道 BRT 试验线工程建设过程

　　广州 BRT 经过四年多的论证研究、规划、征集市民意见并进行多次完善修改后，于2008 年 11 月 31 日开始动工。工程建设包括线路、场站、车辆、通讯与信号、运行组织与调度系统、售检票系统、乘客信息服务以及安全保障系统共三大系统的建设工作，工程还包括沿线的人行道、自行车道、38 处行人过街设施、绿化、排水等。系统建设工作由广州市建委牵头负责，市市政园林局组织实施。

　　广州中山大道 BRT 试验线原计划 09 年 11 月建成通车，实际在 2010 年 1 月完成主体部分建设，准备交付使用。建设过程中由于工程建设需要，对部分路段进行了围蔽施工。为了减少对交通的影响，在建设过程中制定了交通疏解方案，在具体实施过程中将分 3 个阶段：第一阶段，调整行人横过马路的设施。第二阶段，设置公交临时停靠站。

　　第三阶段，进行 BRT 站台、人行过街设施、车行道等施工。建设过程中，多次对设计方案进行了调整。2009 年 5 月，在关于 BRT 建设工程交通疏导工作有关问题的市长办公会中，市领导要求加快推进 BRT 项目建设及沿线环境综合整治工作，要求 BRT 项目确保在 2010 年春节前全线完工，并要求市市政园林局、市水务局、广州供电局、市电信局等部门配合做好 BRT 项目建设及沿线环境综合整治工程中有关管线的下地工作，市水务局要尽快将岗顶路段的排污工程方案报市市政园林局，由市市政园林局负责连同 BRT 项目一同实施。2009 年 6 月，苏泽群副市长组织召开了BRT 调整方案研究会，就对 BRT 系统黄埔东路（黄埔大道支线-华坑路）改造工程及体育中心 BRT 站台的设置进行了讨论研究。

　　BRT 方案经过调整之后，车陂站和棠东站将改变之前的进站方式，改为增建 2 座人行过街天桥进站。按照此前的计划，BRT 的车陂站和棠东站均不按照立体人行过街设施进入站台，其中车陂站是经过目前正在建设的地铁 4 号线间的联络道进入站台，而棠东站直接是经由平面的人行过街斑马线进入站台。“因为车陂站的 BRT 地铁联络道与将要建设的地铁 13 号线重合，目前将暂时不建设该处的地铁联络道。”

　　2009 年 10 月，在广州市政府的交通协调会议上，决定成立由市长任组长的交通协调领导小组，下设由市市政园林局牵头的 BRT 建设指挥组，明确工程工期，要求在 2010年 1 月底建成，由市交委牵头负责 BRT 运行指挥组，要求 BRT 移交的的当日，BRT 系统要运作起来，经行中山大道全部公交车要进入 BRT 系统。其后在 BRT 建设指挥组第一次会议中明确了指挥组的组织架构和工作分工，推进工程进度。

　　BRT 项目在启动建设后又增加了建设内容，包括岗顶路段的排污工程，增建行人过街天桥等。这些变化反映了在决策制定阶段仍存在一些未预料的情形。市政府需及时协调，完善决策，推进项目建设进度。

　　截至 2009 年 12 月中旬，BRT 工程已累计完成全部工程量的 75%,26 个站台中已拆除 21 个站台的围蔽，已完成体育中心等 22 个站台的主体施工，剩下 4 个站台计划在 12月底全部完成，BRT 全线的土建装饰和三大系统的安装与单体调试也将在 12 月底完成。

　　过街设施方面，23 座新建或改建人行天桥中，基本建成师大暨大等 20 座，其余 12 月底完成；5 座地下通道中 3 座将在 12 月下旬完成，而受征拆、地铁远期规划等因素制约的岗顶站和车陂站的人行通道将列入二期工程，以临时天桥代替；天桥自动扶梯正进行基础施工和设备生产，2010 年 1 月完成工程验收。

　　广州中山大道 BRT 试验线交付使用后，工程建设工作并未就此结束。结合广州地铁3 号线及周边商业项目的建设进度，2011 年 5 月，BRT 石牌桥东出口终于开通，BRT 和地铁可以实现无缝接驳。针对广州市雨水多和夏日骄阳似火的特点，2011 年 8 月，建设部门计划陆续对 BRT 试验线具备安装条件的人行天桥加装顶篷，并以师大暨大站人行天桥作为试点。2012 年 3 月，市建委对其他 23 座 BRT 天桥加装雨棚工程勘察设计工作进行公开招标；经过五十多天的紧张施工，2012 年 12 月，中山大道 BRT 系统的人行天桥已全部完成了雨棚的加建，19 座天桥梯道与站台距离在 10 米以内的，天桥雨棚已经延伸连接到站台，大大提高了中山大道 BRT 系统步行的舒适度。

　　BRT 建设实施过程中，对行人横过马路、公交停靠站、站台及车道施工路段车辆从围蔽区域外侧通行。这些交通疏解措施看似对行人、途经车辆的通行提供了合理有效的安排，但大大改变了行人、车辆驾驶员长期以来形成的习惯，在工程建设初期，受到了市民的普遍诟病。

　　而 BRT 的建设并未在投入运营后完全结束。在投入运营后（2010 年 2 月后）BRT 系统仍开展了数项施工和建设，打通地铁联络通道、加装人行天桥顶篷等，这些施工项目不全是因为前期工期紧张未按时完成施工所致，而是在 BRT 实际运营过程中发现存在问题后开展的补充建设。

　　（二）中山大道 BRT 试验线运营组织过程

　　为做好 BRT 的运营管理工作，需要提前准备完成运营管理公司的组建、BRT 通道公交线路调整、现有公交车辆选型、票务系统、智能监控调度系统以及视频监控系统的建设等方面工作。BRT 运营组织工作自 2006 年起就开始着手方案制订工作。2007 年 3年完成细化方案，2008 年 7 月完成方案的进一步深化。广州市交通委员会（以下简称“市交委”）负责 BRT 的运营组织和管理工作，是 BRT 系统建设完毕之后的使用单位。

　　在运营组织的研究阶段，曾提出以全新的公交系统为标准进行建设和管理。包括建设全封闭式走廊保证 BRT 快速运行，使用更大容量但不同于现有车型的 13 米公交车型，使用左侧开门车辆以节省站台空间等等。随着论证研究的不断深入，BRT 系统运营组织管理模式重点考虑与现有公交系统的有序衔接。

　　BRT 的运营组织工作不同于常规公交的运营组织，同时对政府、企业和市民的日常出行都造成影响。

　　首先，BRT 工程选择了较高标准的建设方案，在运营管理方面要求政府等管理部门使用更先进的管理和调度手段。同时，不同运营方案的选择需要政府投入的资金亦有不同，要求政府投入的财力巨大。BRT 线路的规划和组织必然影响到通道外常规公交线路的客流布局，而灵活线路的运用也会在一定范围内引起乘客乘车习惯的改变，导致 BRT通道内客流聚集，而 BRT 是一个系统，线路规划组织也是一个系统性的，每一条线路的设置和走向都会影响到 BRT 系统的顺畅运转。作为运营管理部门，在规划线路时，需要平衡原经营企业的利益，制订一个各方均能接受的运营管理方案；为保证系统顺畅运转，需要利用信息化技术提升系统运营管理水平；由于广州市一直采取对公交的补贴政策，BRT 票价定价水平也影响政府补贴的规模。

　　其次，BRT 线路涉及的调整和规划对企业利益影响巨大。由于中山大道 BRT 试验线线路组织方式的特殊性，部分乘客可以在 BRT 系统外乘车进入 BRT 系统，乘客在 BRT系统内在入站时一次付费，系统内可以免费换乘，完全打破了以往的票款清分模式，为保证原行经中山大道 7 家公交企业（分属 3 个公交集团公司）在 BRT 开通后能取得合理的收益，并履行与收益对等的投入，如车辆投放等。市交委牵头组织成立了广州快速公交运营管理有限公司，负责 BRT 系统的日常运营管理工作，明确了 BRT 系统的票款清分比例和车辆投放分配方案。

　　BRT 系统的运营将影响沿线周边市民的日常出行习惯。为合理配置车辆资源，在保证市民出行需求的前提下，尽可能减少中山大道行驶的车辆数以提高中山大道的道路通行效率，市交委对原行经中山大道的公交线路进行了优化调整，同时对线网周边的线路也做了适当的调整，组织公交企业对沿线公交线路进行优化，在保障线网运行顺畅的同时，提高 BRT 线路的覆盖面，使 BRT 系统能惠及更多的市民。

　　另外，由于 BRT 站台与普通公交站台有一定的区别，为保证系统运作的连续性，且能预留使用更大容量的快速公交专用车型在 BRT 系统中运行，BRT 站台在建设时已经按照可以兼容 12 米和 18 米公交车型进站的标准建设，由于此前常规公交大都为 12米长，BRT 系统要求对进站车辆要进行适当的选型、改装，对驾驶员进行培训，市交委组织公交公司在短时间内完成了这一工作。在工程建设尾期，市交委多次牵头组织开展了模拟演练活动，确保车辆、驾驶员与系统衔接有序，运行顺畅。

　　2009 年 11 月，市交委正式就 BRT 公交线路设置及东部地区公交线网优化方案征求公众意见。截至 12 月 11 日，共收到社会各界意见和建议 670 条，其中市民来信 30 封，96900 热线 169 个，邮件 471 封，市民反馈意见包括新开线路、上下班高峰期单双号限行、完善接驳地铁等。

　　在运营准备中，也发现了 BRT 系统在建设环节遗漏的一些问题，市政府相关领导牵头组织多次召开运营准备工作会议，协调市交委、市城建委、市交警支队等部门进行沟通协调，对存在问题抓紧整改，以保证系统的如期开通。

　　在系统开通前，市政府明确要求，在投入运营初期，市交委会同市城建委、市公安局交警支队继续做好系统的完善工作，定期召开协调会议，就系统中存在的问题进行整改完善，使得整个 BRT 系统不断完善。2010 年 2 月 10 日，中山大道 BRT 试验线正式投入运营后，随着客流量不断升高，暴露出越来越多的新问题，相关部门认真收集媒体和乘客反映的问题和意见，并在短时间内完成相关整改。经过一段时间的摸索和改善，中山大道 BRT 试验线日趋完善，系统运作渐趋稳定，政府部门逐渐将具体管理工作移交广州快速公交运营管理有限公司具体负责。