公共交通政策制定与实施过程分析(3)

　　2007 年 3 月，市规划局根据市长办公会要求，牵头对“广州市中心城区快速公交网络规划”征求相关单位意见，经讨论，会议认为快速公交网络规划应立足于 2010 年前实施，规划以广州近期轨道网络建设规划为基础，充分发挥其对近期轨道交通线网的“补充、延伸、联络、过渡”作用。2010 年以后再视轨道交通线网规划情况对快速公交网络进行补充和完善。据此，广州市对快速公交网络建设初步明确了实施时间表。

　　此后，由市市政园林局和市建委牵头，对中山大道 BRT 试验线的工程规划方案和建设方案进行完善，在此前职能部门审批阶段提出的完善中山大道行人过街系统的要求进入研究阶段，将行人过街系统建设纳入 BRT 工程中共同设计、施工、投入使用。市交委牵头开展 BRT 系统运营管理细化工作，从沿线常规公交调整、BRT 线路规划、BRT 线路与地铁和常规公交衔接、车辆选型、票务体系、智能监控调度系统建设、管理机构组建等方面制订了细化方案，为 BRT 开通运营做好前期组织准备工作。各项前期准备工作均在紧锣密鼓的展开中。

　　2007 年 8 月，在市建委组织召开的中山大道 BRT 试验线工程方案优化问题的会议上，明确要求市市政园林局督促设计单位根据《初步设计》专家评审会专家组的意见和市建委有关批复，进一步完善《初步设计》后提交市交委、市规划局、市公安交警支队和市建委再行深入研究。会议透露了《中山大道 BRT 试验线工程初步设计》已经组织了专家评审会进行评审，市政园林局须继续组织对《初步设计》进一步完善并组织各职能部门深入研究。

　　随后，市交通综合整治领导小组办公室再次在其官方网站上就广州中山大道 BRT 试验线工程方案设计征求公众意见。由于媒体报道 BRT 项目设定的时间表将在年底开通，此次征求公众意见受到广泛关注。公众普遍对 BRT 技术的应用效果持怀疑态度，并对BRT 的决策程序提出质疑。

　　同期，市建委、市规划局、市市政园林局等政府部门与市人大城建环资委、财经委等就广州东部交通建设的问题进行沟通。

　　2008 年 1 月，市交通综合整治领导小组办公室牵头制订的《广州市快速公交专用车道管理办法》已初步成形。虽然工程建设尚未展开，但为了保障试验线开通后的顺利运营和管理，为后续管理提供依据和指导，相关规范性文件起草工作也在前期展开。

　　自工程方案设计征求公众意见后，市建委牵头组织对中山大道 BRT 试验线建设方案和运营管理方案进一步深化完善，并形成了《中山大道快速公交试验线建设深化方案》送市政府常务会议审议。

　　2008 年 6 月，市政府常务会议讨论了中山大道快速公交试验线建设深化方案，会议原则同意了《中山大道快速公交试验线建设深化方案》，成立由常务副市长任组长的市快速公交试验线建设协调领导小组，负责协调解决试验线建设与试运营过程中遇到的问题。并要求市建委牵头会同有关部门对方案进行修改完善。明确要求修改后的方案要征求市人大、市政协相关专门委员会的意见。会议提出，建设中山大道快速公交试验线是社会各界关注的重大事项，严格执行重大事项报告制度，《中山大道快速公交试验线建设深化方案》修改完善并报市政府审定后，向市人大常委会报告。从市政府常务会议讨论情况可以看出，中山大道 BRT 建设决策在 2008 年 6 月前尚未完成，市政府常务会议对决策程序予以了明确，即需要征求市人大、市政协相关专门委员会意见，向市人大常委会报告。

　　会议对建设工作分工予以明确。“由市建委牵头会同市规划局、市市政园林局等部门完善有关手续；市建委负责，市发改委、市财政局配合，安排好工程资金；市市政园林局负责做好正式启动工程建设的充分准备；市交委、市交警支队、市物价局、市法制办、市地铁总公司以及相关区要按照分工，全力配合工程建设；市建委牵头，各有关部门配合，通过加强宣传、公示、听证等工作，让快速公交更广泛地获得市民和社会的了解、理解和支持，形成关心和支持快速公交建设发展的社会合力。”这说明从广州市政府层面，已初步完成决策前的论证研究工作，并初步形成决策方案计划付诸实施，并对政府内部工作进行了分工。

　　2008 年 9 月，市建委组织相关部门，向市人大城乡建设环境与资源保护工作委员会、市政协城建环境资源委员会汇报沟通快速公交试验线方案。此后，市人大常委会听取和审议市政府关于中山大道快速公交试验线建设情况，并按照法律要求对中山大道快速公交试验线方案提出了审议意见，肯定快速公交建设符合公共交通优先的原则，指出存在造价偏高的问题，同时建议工程实施过程中，应与沿线道路改造紧密结合，并认真解决试验线的换乘、与其他交通方式的衔接、社会车道的保证及试验线系统管理和组织等问题，以真正达到促进常规公交服务集约化、快速化、方便市民出行的目的。

　　至此，广州市政府按照程序初步完成了中山大道快速公交试验线建设决策的前期论证和制定工作。BRT 建设决策转入实施阶段。

　　从广州市中山大道 BRT 决策制定过程可以看出，在确定决策议题后，公众参与是贯穿整个决策过程的，公众的意见直接影响决策的进程，这也导致了决策实施的时间表一推再推。

　　五、广州市中山大道 BRT 建设决策的成功经验

　　广州市中山大道 BRT 试验线具有一定的全局眼光。项目的论证研究以问题为导向，决策目的直指中山大道交通拥堵的问题，破解这个问题仅仅依赖增加道路资源供给已不足以满足一定时期内交通需求的增长。且随着广州市区的发展朝着“南拓、北优、东进、西联”方向迈进，广州东部地区交通瓶颈问题日益严重，唯有通过发展公共交通方可有效解决。通过新建 BRT 项目，在不影响原有道路通行的基础上，进一步提高公共交通路权，对交通环境整治具有积极的效果。

　　中山大道 BRT 试验线取得良好的社会效益，一个重要的原因是将多种公共交通模式进行有效的衔接。中山大道 BRT 试验线通过灵活线路的组织方式，将 BRT 线路服务覆盖面由线拓展到面，使得更多的市民受益。同时通过与地铁、常规公交的有效衔接，提高了公共交通的服务品质，使得市民的认可度得到有效提升。

　　此外，中山大道 BRT 试验线很好的平衡了各方的利益，使得系统实现稳定运营。在运营组织方面，通过成立统一的 BRT 运营管理公司，制定合理的票款清分和资源投入比例，辅以一定的政府财政补贴，有效的解决了因 BRT 系统启用对原线路经营企业的经营收益造成的影响。同时，制定合理的票价水平，最大程度让利于市民，降低市民的出行成本。BRT 通道大都通过对道路周边进行改造后拓宽路面新建而成，基本保持了沿线社会车道的数量，保证社会车辆通行不受较大影响，实现多方利益的良好平衡。

　　六、本章小结

　　通过分析可以发现，在公共交通发展决策的转换阶段，起主导作用的一般是地方人大和地方政府，其中，在利益表达环节，决策体系除了设立了正式的利益表达渠道外，一些非正式的利益表达渠道也被广泛使用，但对于公共交通决策的利益表达，参与更多的往往是对决策体系提出要求的群体，这使得决策体系在决策转换过程中面临更多的压力，但决策体系不应忽视“沉默的大多数”.在利益综合过程中，由于个体出行和公共交通对城市的影响存在明显差异，决策体系的选择往往倾向于优先发展公共交通，基于这个倾向，决策体系在利益综合过程中会更多的采纳发展公共交通的意见。转换过程最重要的一步是制定政策并付诸实施，政策的制定往往贯穿了整个转换过程。