广州市BRT决策利益分析(2)

　　三、利益综合分析

　　利益综合是决策体系对环境输入作出转换的重要环节，是将利益表达转换为具有可操作性的政策的关键一步。利益综合实质上是对有关各方的利益表达作出平衡的过程，由于在利益表达过程中，各方的利益要求不尽相同甚至可能出现相反的意见，这就需要决策体系在转换阶段对不同的利益要求作出权衡和取舍，形成决策的思路。

　　（一）利益综合的主体和过程

　　《广州市人民政府工作规则》对政府决策程序做出了相应的要求：“市政府及各部门要建立健全领导、专家、群众相结合的决策机制，完善重大决策的规则和程序，推进决策科学化民主化。全市的国民经济和社会发展计划、财政预算、城市建设总体规划、地方性法规等的议案，以及政府规章、大型项目等重大问题，由市政府全体会议或常务会议讨论决定。

　　各部门提请市政府讨论决定的决策建议，必须以相应的基础性、战略性研究或发展规划为依据，有充分的调查研究材料，并经过专家或研究、咨询、中介机构的论证评估或法律分析；涉及其他相关部门的，应充分协商；涉及区、县级市的，应事先征求意见；涉及人民群众切身利益的，原则上应通过社会公示或听证会等形式听取社会公众的意见和建议。

　　市政府对重大事项作出决定前，根据需要可通过召开座谈会等形式，听取民主党派、群众团体、专家学者等方面的意见和建议。”《广州市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项办法》也明确了重大事项须向市人大常委会报告：“本行政区域内的下列重大事项，应当向市人民代表大会常务委员会报告，常务委员会可以提出意见、建议…城市总体规划的制定以及涉及城市性质、规模、发展方向和总体布局上的重大变更”.

　　广州市中山大道 BRT 试验线项目前期由政府各部门进行了充分的调查研究和论证，由于涉及多个相关部门，牵头部门与相关部门就工程方案数次协商，征求意见并对方案进行完善，方案初步稳定后组织了内部专家评审会。2007 年先后两次就 BRT 设计方案征求公众意见，2009 年就 BRT 线路规划公开征求公众意见。

　　项目方案经市政府常务会议讨论通过后，广州市政府按程序向广州市人大常委会就项目方案进行报告，市人大常委会的审议意见对该决策给予了肯定，提出了相应的意见和建议。广州市政府根据市人大常委会的审议意见对方案进行了完善后正式实施。

　　（二）利益综合的影响因素

　　地方政府发展公共交通的动机一般来说基于三个方面的考虑，一是政府职能转变，尤其是基本公共服务均等化对政府提出的要求，二是官员政绩观的驱动，三是地方政府保增长促发展的需要。

　　首先，当前政府转变职能，大力建设服务型政府，中央要求更多地关注民生，减少公共服务覆盖不均的情况，实现公共服务均等化。公共交通作为公共服务的一项重要组成部分，发展公共交通逐渐成为政府的一项重要职能，政府作为组织在发展公共交通方面，具有内在推动力。其次，良好的公共交通服务形象对官员的政绩考核有积极的影响，正如广州市 BRT,作为亚洲最大的 BRT 系统，受到世界瞩目，从而使得该项目受到了自上而下的高度重视，负责项目的地方官员亦能在项目推进中崭露头角，获得更多的关注，这也使得作为政府组织中的个体--官员，有推动公共交通发展的个体动力。再次，公共交通的发展离不开政府和企业的投资，在经济大环境不景气的情况下，通过加大基础建设投资作为保持稳定的 GDP 增长速度的重要工具被频频使用，因此，在经济大环境不景气的情况下，发展公共交通成为政府维持经济发展的杀手锏之一。具体而言，涉及到决策体系的四个方面因素。

　　1.机制因素。发展公共交通工作涉及多个政府公共部门，在跨部门协调中往往需要花费较多精力。公共交通发展决策涉及交通规划、建设、管理等工作。为避免权力过分集中，部门分工细化，公共交通发展决策往往涉及多个部门的职责，各部门出于自身部门利益需要对决策事宜的态度不尽相同，这使得政府在开展公共交通决策时效率下降，地方政府需要就决策事宜开展多个回合的协调，以促使各部门支持决策的推进。为了强化对城市交通工作的统筹和领导，广州市专门组建了以市长为组长的市交通工作领导小组，基本建立起交通规划、建设、管理“三位一体”的协调机制，有力地推进综合交通体系建设和城市公共交通优先发展，为下一步统筹各方面资源，发挥各部门的力量，全力推动城市公共交通跨越式发展，提供了必要的组织保障。

　　2.立法因素。公共交通的发展和管理工作目前没有国家层面的立法，各地发展公共交通大都根据自身情况制订地方性法律法规予以保障，各地各自为政，形成了自己的一套管理模式和发展策略。随着国家对城市公共交通发展的重视，对地方发展公共交通的指导力度日益加大，地方需要按照中央政府的政策变化不断调整自己的发展方式，这使得地方在发展公共交通过程中面临一定的不确定性，地方政府在发展公共交通决策过程中，需要为不确定性预留一定的空间，发展公共交通决策的效果与预期不相符。

　　近年来，广州市结合实际，广泛开展调查研究，不断学习国际、国内先进城市的经验，查找自身问题和差距，逐步完善公共交通各项法规、政策，目前已经建立起了比较完善的法规、政策体系，公共交通管理方面实现了有法可依，执法到位，在公共交通建设资金、财政补贴、场站用地等方面也建立了比较合理的投入机制和保障机制，为广州市实现公共交通发展的预期目标提供了重要保证。下一步广州市还将根据实际情况，不断完善相关政策措施，加大投入力度，确保顺利实现创建目标。

　　3.规划因素。公共交通的发展需要从规划层面予以保障。地方发展规划一般是长期性的，经上级政府批准后予以实施。随着城市的不断发展，城市中心区不断完善，功能定位在一定时期内发生改变，这要求公共交通要及时覆盖以满足公共需求。所以，对于公共交通的发展要在城市规划中予以保障，预留足够的发展空间和条件。

　　广州市于 2011 年启动了《广州市城市公共交通专项规划》项目的编制，于 2011 年12 月 15 日通过专家评审。为确保规划的科学性、合理性、可行性，广州市在规划编制过程中充分考虑了公共交通发展规划与城市总体规划、城市土地利用总体规划、控制性详细规划和综合交通规划的衔接。从规划编制至今，各项规划逐步得到落实。

　　4.财政因素。公共交通属于公共产品，具有公益性，需要投入必要的财政资金保障。随着交通运输业市场化步伐的不断加快，公共交通由市场提供成为大趋势。对于市场化的公共交通，提供服务的主体是企业，企业有盈利的诉求，必要的盈利才能维持企业的可持续发展，才能确保公共产品提供的延续性，才能促使企业不断提高产品的质量。随着公共交通规模的不断扩大，对财政补贴的要求也越高，这将影响地方政府发展公共交通的积极性。

　　广州市为发展公共交通，在财政方面对公共交通予以较大力度的保障，一是加大公共交通建设资金投入，“十一五”至 2012 年，公共交通基础设施投资额累计超 1000 亿元；二是完善对公共交通行业的财政补贴机制，出台了《广州市市本级城市公交行业财政补贴资金管理暂行办法》，对公交行业按成本规制给予全额补贴，从 2008 年至 2012年共拨付约 83 亿资金扶持公共交通；三是完善中小客车指标调控政策，制定《广州市中小客车总量调控增量指标竞价收入资金管理办法》，将中小客车指标竞价收入资金专项用于城市公共交通事业支出，2012 年落实 2 亿元支持公共交通事业发展。

　　（三）利益综合的思路

　　公共交通发展的决策涉及多个方面的利益，各方均从自身角度表达自己的利益需求，以促使决策有利于自身利益最大化，但各方利益互相制约，并不能完全取得一致，比如在公交车数量的配备上，作为乘客的市民希望车辆越多越好，因为可以缩短发车间隔，提升乘车舒适度，而作为其他交通参与者的市民未必如此，他们会对大量的公交车占用市区道路影响自身出行而产生抱怨，而公交公司在增加车辆数的问题上意见更大，更多的车辆将大量增加企业的运营成本，而公交行业本身具有公益属性，其日常运营大都处于亏损状态，对企业来说车辆数也不是越多越好。这种矛盾在利益表达中大量存在。

　　因此在决策转换阶段，政治体系必须首先明确决策的思路，促使各方在思路上实现统一，在利益表达上互相让步，以便制定出切实可行的政策。随着城市规模的不断扩大，人民生活水平的不断提高，居民个体出行比例也在逐渐提高。由于城市空间有限，日益增长的居民出行需求与有限的交通资源之间的矛盾愈发不可调和，因此，发展公共交通势在必行。

　　以广州市为例，广州市作为华南地区的中心城市，目前已经形成了以轨道交通为骨干，常规公交为主体，出租车、水上巴士等为补充的多层次协调发展的公共交通体系，公共交通发展水平处于全国先进行列，在常住人口规模、规划编制、政策扶持、城市公交发展水平、国家公路运输枢纽城市等各项指标方面，在国内均达到了较高的水平。同时，广州市委市政府高度重视城市公共交通的发展，不断理顺城市公共交通体制、机制，相关部门大力支持配合，落实财政资金和公交用地，积极发展城市轨道交通、新能源公共汽车、智能交通，随着工作的不断开展，地方政府发展公共交通逐渐形成了一套较为完善的决策过程。

　　目前，交通运输部已批准广州市作为国家“公交都市”建设试点城市，广州市计划通过实施“861 行动计划”--紧紧围绕“立体公交、集约公交、畅通公交、智能公交、低碳公交、优质公交、文明公交、平安公交”等“8 大公交策略”,推进落实 30 项具体工作；全面落实“组织保障、规划保障、财税保障、用地保障、交通管理保障、宣传和监督保障”等“6 项保障措施”;实现“至 2018 年末，中心城区公共交通占机动化出行比例 60%”的“1 个总体目标”.力争用 5-10 年的时间，建成具有国内领先、世界一流水平的“公交都市”体系，为我国特大型城市缓解交通拥堵，走出一条低碳、智慧、幸福交通的可持续发展新路子积极探索、积累经验。具体来说，广州市公共交通发展目标为：“至 2018 年城市公共交通出行占机动化出行比例达 60%;公共交通 500 米站点覆盖率达 96%,万人公共交通车辆保有量达 34 标台/万人。基本实现乘客‘500 米上车、5分钟换乘’的阶段性目标。”

　　广州市“861”行动计划可以反映出政府在开展公共交通决策时的思路在 BRT 决策的前期，由于广州市区内交通拥堵情况严重，政府需要采取有效措施缓解这种情况。对于利益表达中各方输入的相关利益要求，政府需要作出必要的取舍。考虑到城市内交通需求主要是短途的出行需求，个体出行将占用大量的道路、停车场资源，且目前的机动车以使用石油能源为主，大量机动车的排放将给城市环境造成巨大压力，因此个体出行不宜无限制的增加，而公共交通作为大容量的交通方式，是公认解决城市交通拥堵的首选方案，其单位运输所需的道路资源等相对较少，通达性、便捷性水平取决于公共交通的发展水平。因此，在利益综合阶段，政府对于出行方式选择上面，一般都会采取一定程度内限制个体出行，发展并鼓励公共交通出行的思路。广州市的决策思路亦是如此。

　　作为参与广州市 BRT 决策的专业化的利益集团之一，ITDP（交通与发展政策研究所）对于 BRT 的设计完全符合广州市政府当时的决策需求，其提供的解决方案针对的是广州市当时面临的交通拥堵的实际。ITDP 在设计阶段提出了一系列建议，这些建议大都被决策者采纳，但仍有部分建议因为实际情况限制无法被官方采纳。例如 ITDP 提出 BRT 通道内使用 300 辆 18 米长的公交车，以利于系统的快速运作，而广州市大量使用的是 12米长的公交车，如果采纳该建议，需新购买一批公交车，这需要公交企业牵头投入巨额资金，带有公益性质的公交企业大都无法拿出这样的一大笔资金，而政府为筹备亚运会，已投入大量资金开展城市建设，财政也难以拨出资金支持该建议，之后，在决策中，调整了设计方案，主要以现有车辆改造后投入系统运营，同时预留 18 米车的空间。这一调整使得最初大量使用 18 米大容量公交车以提高车辆载客量和上下车速度的设想无法充分实现。这也反映了政府在开展利益综合过程中，财政因素对利益综合的影响。