广州市BRT决策的输出分析(2)

　　（三）BRT 建设决策的评估情况

　　1.总体情况

　　中山大道快速公交（简称“BRT”）试验线全长 22.9 公里（天河体育中心-夏园），设有 26 对站点，共计 119 个子站，包括 31 条 BRT 线路。目前中山大道 BRT 试验线共配车 989 台，其中 18 米大容量 BRT 通道专用公交车辆 36 台，其余均为符合 BRT 通道技术需求的公交车辆。BRT 车辆全部使用液化石油气（LPG）或液化天然气（LNG）清洁能源和新能源车辆。

　　中山大道 BRT 试验线开通后中山大道沿线走廊地带的交通环境和交通秩序得到了明显改善：开通后高峰时段公交车平均营运速度达 22 km/h,比开通前提 84%;日运输客流达 80 万人次，占全市公交运量的 1/8;最大断面客流量（单向）超过 2.69 万人次/小时，成为目前亚洲运力最大的 BRT 系统；社会车辆平均速度由实施前的 13.9 km/h、时提高到 17.8 km/h 以上，比开通前提速 28%.广州 BRT 系统所选择的设计方案和运营策略有效地缓解了该地区的交通矛盾。同时，作为一种相对廉价的快速公交系统，其建设费用投入约为有轨电车和轻轨造价的 1/4,地铁造价的 1/10.通过专用基础设施修建、快速灵活的运营和优良的服务系统等，广州 BRT 为市民提供了快速、舒适、便宜的市内客流运输服务，有着轨道交通的特征和能力。

　　2.效益评估

　　BRT 系统投入运营至今，营运效益显着：一是在乘客层面，可以给市民提供更加舒适、快捷的出行方式；给市民更多优惠，降低出行成本。二是在企业层面，进一步提高了运营效率，经济效益同步提升。三是在政府管理层面，进一步促进行业有序经营；进一步改善民生，回应群众诉求，提高市民对公共交通服务的满意度。四是在社会、环境层面，BRT 的建设推动了沿线区域的开发，改善区域交通出行环境，减少对环境的污染和排放。

　　在运营方面，通过站台内同方向免费换乘和新月票方案“每月搭乘 15 次之后实行票价 6 折”,平均每天约为乘客节省 148 万元。另一方面，随着 BRT 运营速度的提高，使其每百公里气耗比普通公交降低了 5%,也从一定程度上减少了空气污染。

　　在节能减排方面，广州BRT公交系统每年可为广州减少二氧化碳排放超过8.6万吨，减少颗粒物排放 14 吨。一氧化碳、氮氧化物等其他空气污染物的排放量也都有不同程度的减少。广州 BRT 仅用了 1 年时间，就达到了国家交通运输部制定的至 2020 年底二氧化碳人均减排 27%的目标。

　　3.社会评价

　　BRT 系统的成功运营受到广大市民及国内外权威组织的充分肯定。广州市民对 BRT系统的满意度由开通前的 29%攀升至 94%.BRT 系统多次获得各种荣誉和表彰：2011年 1 月荣获联合国区域发展中心等机构专家组成的评委会颁发的“2011 年度可持续交通奖”;2011 年 8 月获得 ISO14064-1 温室气体核查证书（国内 BRT 领域首家获得此项证书）；2012 年 5 月获得了英国标准协会颁发的“可持续发展-绿色低碳奖”;2012 年 12月获得了联合国“应对气候变化灯塔项目”;2013 年获得世界 BRT“黄金标准”认证。BRT 开通以来，共吸引了超过国外 80 多个国家和多个国内考察团队前来参观学习。

　　（四）BRT 决策环境的反馈情况

　　BRT 决策实施后，对决策环境的输出效果取得的成绩不容否认，但同时也必须认识到决策输出后环境的反馈对决策系统的影响。

　　1.社会环境

　　在广州 BRT 开工建设期间，由于围蔽施工占用部分路面，遮挡了部分路边的交通标示，市民对采取的交通疏解措施了解不充分，造成行人、车辆对该路段调整后的过街设施、公交临时停靠站缺乏必要的提前了解，这使得原本已经拥堵不堪的中山大道更加拥堵，媒体、市民对此负面评价不断；中山大道 BRT 沿线个别公交车站站点受 BRT 施工影响，高峰时期公交车辆难以进站，市民也得顶着当头烈日在马路上候车。

　　2009 年 5 月在 BRT 部分站台初具雏形后，媒体报道 BRT 围蔽路段施工完成后，不会马上拆除围蔽设施，部分市民认为 BRT 车站围蔽范围过大，但是施工的范围却并没有那么大，围蔽太多容易造成中山大道交通瘫痪。

　　2009 年 10 月，市建委、市市政园林局及市交通整治办分三个专项检查组，对全市160 个占道施工点展开拉网式检查，检查组要求快速公交试验线 BRT 工程项目，对天河路-中山大道等交通敏感关键地段，要增加人力和设备投入，加快该站工程施工，尽早退缩围蔽还路于交通。

　　2009 年 10 月 14 日，广州市时任市长张广宁再次召开交通组织工作协调会议，会上明确，对于影响交通的土建施工围蔽，将根据“完成一个拆除一个”的原则予以清除，由交警部门进行督办并指引，最大限度减轻交通压力；三大系统的后期安装调试工程将不设围蔽，在站内进行。10 月底，天朗明居、师大暨大、岗顶等三个站点已基本建好并解除围蔽，但仍有不少车站在紧张施工中。

　　广州市政府对于建设过程中的舆论反应--“建了 9 个月，媒体骂了 10 个月”了然于胸，广州市政府在建设 BRT 的过程中可谓承受了巨大的舆论压力。

　　2.舆论环境

　　舆论对 BRT 缓解交通压力的作用大量质疑。准备投产前，舆论对 BRT 的评价十分谨慎，对 BRT 能否缓解广州市的交通拥堵产生质疑。不少媒体在一开始就抱着“找茬”的心态来报道 BRT 这个新鲜事物。来自舆论、媒体、人大代表、普通市民的质疑声此起彼伏。

　　舆论压力使得政府相关部门高度重视 BRT 的运营准备工作，市政府领导亲自挂帅定期召开运营组织筹备工作会议，检查督导相关运营准备工作情况，有关部门组织开展了仿真研究和模拟演练，对其中发现的问题提前准备解决措施，以减少正式运营中出现的问题。

　　3.相关企业意见

　　公交企业对 BRT 运营方式存有异议。早在 BRT 建设方案公示后，对于 BRT 站内免费换乘的运营方案，就有公交企业提出异议。

　　一公交公司负责人表示，公交行业虽然有公益性，但也要有利润才能生存。同其他行业一样，公交行业同样面临着成本上涨的难题。实行免费换乘后，将本来应由公交企业收取的收入免掉，岂不是“政府请客，企业埋单”?其次，就算真的实行免费换乘，也有很大难度。因为这些线路分属不同的公司。

　　如果一条线路所属公司收了车票，而乘客又在另一条线免费换乘，那么另一条线所属公司的损失谁付？如果政府真要实行免费换乘，就要对公交企业进行补贴。

　　在 BRT 建设前期，公交企业基于成本和利润考虑，对 BRT 工程的担忧不无道理，市交委在组织运营阶段，也充分考虑了这个因素，成立专门的企业负责中山大道 BRT 的管理，并对票款清分等敏感问题建立了相应的制度，并对相关线路公交企业给予补贴，以保证 BRT 运营组织工作的顺利推进。

　　正式运营后，尤其是运营初期，媒体反映出的问题不断，可谓“小问题一箩筐”,问题大都体现在高峰期大量客流进入 BRT 系统后，乘客出行体验不佳等方面，这些报道与 BRT 建设初期政府部门向社会公众公布的预期效果形成鲜明对比，一时间，对 BRT建设必要性的质疑声甚嚣尘上。

　　为争取良好的舆论环境，市交委负责人主动与媒体接触，了解媒体记者在一线的体会和感受，并对有关问题第一时间部署调整，部分问题在见诸报端前已经得到了有效的改善和落实。

　　4.政府部门内部环境

　　公共交通发展决策者一般情况下是政府有关部门，但并非所有参与公共交通发展的部门都有决策权，大多数时候，发展公共交通的决策权在多个政府部门中的某一部门或共同上级部门，大部分参与的政府部门是决策的执行者，他们本身对决策没有多大的决定权，因此，政府部门的内部环境也是公共交通发展决策的环境组成部分。

　　广州市 BRT 建设决策由广州市人民政府做出，而广州市 BRT 试验线的工程建设和运营管理涉及多个政府部门，其中前期研究论证由市建委负责，建设施工由市市政园林局负责，运营管理由市交委负责，此外参与到 BRT 工程的部门还有市规划局、市政设计院、市公安局交警支队等。

　　在工程建设中，广州市审计局的审计报告披露出 BRT 项目工程因设计不完善、征地拆迁和规划变化等原因导致损失浪费逾千万。此外，在建设过程中，对建设中存在的问题、沿线交通调整等工作，多次由市政府领导组织召开协调会，对工作进行逐项落实，从这个角度可以看出 BRT 建设跨部门协调效率还有待进一步提高。

　　在工程运营中，媒体频繁曝光 BRT 工程出现的设计缺陷和建设问题，相关政府部门在回应媒体报道时也提出了道路养护权未落实造成管理缺位现象。在 BRT 投入运营后，媒体报道因道路交通组织问题，公交车司机被逼违章的情况[2],由于目前市政道路的交通组织由市公安局交警支队负责，公交车及 BRT 专用道的运营管理由市交委负责，这个问题反映出跨部门协调中对相关问题缺乏预判。

　　四、本章小结

　　通过分析可以发现，广州市 BRT 决策在环境输入中前后存在较大差异，而差异发生的相当一部分原因是由中山大道 BRT 决策的输出效果决定的。正是中山大道 BRT 决策输出中公众等环境因素意见的不断反弹，直接反馈作用于 BRT 拓展决策议题的决策环境输入中。这也是第二个 BRT 决策议题环境输入较中山大道 BRT 决策环境输入复杂的原因之一。