广州市BRT决策的输入过程分析(2)

　　（二）BRT 拓展决策的输入分析

　　BRT 建设的最初方案是在建设一条试验线后将 BRT 进一步拓展建设一个 BRT 网络。

　　尽管首条 BRT 试验线硕果累累，但自从中山大道 BRT 试验线投入运营后，民间和官方对于第二条 BRT 建设的讨论一直在持续，而官方就 BRT 拓展的表态多次变化。

　　2010 年 5 月，就在中山大道 BRT 试验线投产后不久，当时的广州市市长曾表示，需要进一步研究和发展 BRT 线路。[1]

　　亚运前，市交委负责人也表示，对于具体哪一条道路会建设第二条 BRT 通道，正在论证，会征求社会公众意见。

　　2011 年 1 月，媒体就报道了“再建 BRT 首选广州大道”[2]的消息，作为广州第一条 BRT 线路的设计方，广州市政工程设计院的专家表示已经进行了广州第二条 BRT 的前期研究，认为广州大道最有条件实施。

　　2011 年 11 月，在“广州问政”系列网络访谈活动，市交委官员明确表示，“广州大道的条件不足，相关部门也并无在广州大道开建 BRT 公交系统的计划。”[3]

　　2012 年 6 月，广州市市领导与美国东西方中心杰弗逊研究员春季项目代表团座谈并接受采访时透露，在城市交通整治方面，广州暂无新建 BRT 计划。[4]

　　2013 年 9 月 16 日，广州市长带队调研 BRT 管理公司、自行车管理公司及第二公共汽车有限公司等交通企业时，提出要研究 BRT 线网拓展。[1]

　　2013 年 9 月，广州市审计局公布了第三方对广州市 BRT 试验线的审计报告后，再次引发公众对再建 BRT 必要性的热议，媒体引述广州市审计局相关人士的论述：“BRT造价应该更慎重”.[2]

　　虽然负责项目规划、建设的人士对审计报告中相关结果给出了解释，但这份审计报告显示的结果成为公众对再建 BRT 的主要忧虑所在。

　　2013 年 11 月，广州市长在人大代表集中视察政情通报会上谈及 BRT 问题时表示“在考察其他城市时发现，原来 BRT 也可以建设得很简单，不一定要建设这么大的站台。

　　所以下一步广州建设 BRT,就要把造价进一步压缩，建设一些简易的 BRT,但是到底在什么路线建设，还要进行科学的论证。”[3]

　　2014 年 1 月，广州市交委原拟向城建公咨委（广州市重大城建项目公咨委）介绍BRT 扩展方案，包括现有 BRT 东延线、广州大道、广园路、白云大道等八条线路都考虑备选新建 BRT 车道，最终选择一条开工条件最成熟的先动工。[4]

　　虽然公咨委因“拿到的材料不完整”临时取消了该讨论，但这意味着广州再建 BRT 真正进入议题。随后各大媒体围绕 BRT 建设和中山大道 BRT 试验线的审计结果提出了各种观点，BRT 建设再次进入公众视野。

　　2014 年 8 月，广州市重大城建项目公咨委就广州大道快捷化改造和 BRT 网络拓展方案召开了专门的咨询讨论会，广州市交通运输研究所对广州大道建设 BRT、新型无轨电车、新型有轨电车等快速公共交通模式的优缺点进行对比分析，推荐了广州大道-番禺大道、黄埔东路东延线两条通道实施快速公共交通系统。公咨委参会的 19 位委员一半以上均不支持在广州大道快捷化改造的同时实施 BRT 或是其他快捷公共交通系统，认为应该在广州大道改造后观察一段时间公交专用道的运行效果，再依据其改善效果考虑是否进行 BRT 系统的建设。

　　在第二条 BRT 要不要修，在哪里修的问题上，政府决策者的口风多次变化，而决策者的表态更多的是提出议题，并未过早给出一个定论，这为公众提供了充足的讨论空间，这为 BRT 建设决策做出了铺垫，虽然目前尚未对是否再修建 BRT 做出明确的结论，但经过公众充分的讨论之后，政府的决策必然需要考虑到公众的重点关注问题。

　　在讨论再建 BRT 议题时，中山大道 BRT 试验线被经常提起，公众对 BRT 的认知因为中山大道 BRT 试验线的建成而更加具体形象，提出的问题和意见针对性强，同时对于中山大道 BRT 试验线的审计报告也成为部分公众不支持再建 BRT 的因素之一。

　　从输入角度分析，随着 BRT 拓展项目讨论的逐渐深入，BRT 拓展从最初的研究到研究机构提出在广州大道建设 BRT 这一具体工程，决策环境的输入就一直没有停止。

　　当政府相关部门表态将要拓展 BRT 网络时，民间关于 BRT 是否适合广州的争论此起彼伏，公众不乏对中山大道 BRT 不满的意见，部分经常乘坐 BRT 的市民认为建成 BRT后调整了公交线路，导致自身日常上下班出行较以前反而花费更久的时间，而部分市民认为 BRT 在道路资源极度紧张的环境下占用了 2 条车道，站台位置占用了 6 条车道，无疑是添堵的行为。广州市审计局对于 BRT 造价和运营效果的审计报告出炉后，更是引起了反对者的强烈批评，BRT 较公交专用道造价相差几十倍，但运行速度却相差不大，说明 BRT 性价比不高，再建 BRT 有浪费财政资源的嫌疑。

　　而支持者对于 BRT 有另外的看法，建设 BRT 本就是惠民利民的措施，最终受益更多的是经常使用公共交通的大部分市民，从票价方面来看，BRT 就能为市民节省不少的开支，BRT 并非是造成交通拥堵的原因，汽车保有量的不断增加才是交通拥堵的根源，即使没有 BRT,现有的道路资源也无法满足需求，不管是社会车辆还是公交车辆都只能堵在路上，BRT 的存在则能有效保障公交畅通，从而吸引更多的市民优先选择公交出行，有利于缓解城市拥堵的局面，中山大道 BRT 采用了较高的标准建设，而 BRT 的形式可以灵活多样，可以采取其他形式降低造价，而 BRT 与其他路段的公交专用道则没有直接可比性，一方面不同路段交通流量不同，另一方面不同时期广州市保有的机动车数量也发生了变化。

　　可以看出，BRT 拓展的决策环境考虑的因素不再仅仅局限于解决交通拥堵的问题，如果说中山大道 BRT 决策的环境是要求政府加紧解决日益严重的交通拥堵问题，那么BRT 拓展的决策环境输入更加复杂，一方面交通拥堵的问题仍然广泛存在，机动车保有量不断上升，交通需求与供给的矛盾依然十分突出，影响社会的正常生产生活秩序，一定程度上制约了经济的发展，政府亟需解决这一问题，另一方面，越来越多的意见输入到决策体系，虽然前期实施了“限牌”的政策，但“限行”的靴子迟迟无法落地，使得“限牌”的效果大打折扣，BRT 拓展的议题仍然争论激烈，无法取得统一的共识，政府需要耗费大量精力协调各方意见，使得政府决策效率大大降低。

　　对比两个决策议题的输入环境，在中山大道 BRT 决策输入中，决策环境相对较为简单，政府的决策迎合了公众希望解决交通拥堵的期待，加上当时公众对 BRT 的了解甚少，决策体系对环境输入的渠道相对较少，环境输入量不大，且大都以支持决策为主。

　　而在 BRT 拓展决策中，公众通过中山大道 BRT 对 BRT 系统有了一定的了解和认识，公众对于中山大道 BRT 的输出效果评价不一，因而对于 BRT 拓展决策议题所给出的态度有所不同。这也反映出中山大道 BRT 决策的输出对 BRT 拓展决策的输入产生了反馈作用。