公共交通发展决策的体系与环境(2)

　　（二）开展公共交通发展决策的环境

　　政治体系开展决策或多或少需要与环境发生互动关系，最明显的是政治体系作出的决策一般直接作用于环境，此外，环境对于推动政治体系的运作也有不可或缺的作用。

　　公共交通发展的决策直接影响市民的日常出行和城市交通环境，可以说公共交通发展决策对绝大部分市民都会构成影响；同时，公共交通的发展离不开公共交通相关企业的参与，每项发展决策或多或少都将影响到企业的利益；此外，一些专业化的利益集团也是公共交通发展决策的推手之一，这些利益集团较普通公众更容易获得优质渠道资源影响决策体系，他们一般具有较为明确的理念和目标，通过推动决策体系做出某项公共交通发展决策，实现一定的目标，同时提升自身知名度，并为行业带来发展契机。

　　在讨论公共交通发展决策中，我们可以将决策环境分为三大类：社会公众、相关企业和专业化的利益集团。

　　1.社会公众

　　公共交通具有公益性，主要为市民百姓提供服务，因此发展公共交通实际上是以便民利民为目的，公共交通发展水平越高，市民能享受到更高质量的出行服务。但随着社会经济的发展，私家车拥有率逐步提高，个体出行群体的数量日益庞大，受限于城市规划和发展容量，优先发展公共交通，更多地是将有限的路权更多地提供给公共交通使用，这必然将挤压个体出行原先所使用的路权。因此，在公共交通发展决策的环境中，参与其中的社会公众不可避免的出现分化。

　　对于经常使用公共交通出行的市民，他们大都支持公共交通的发展，要求公共交通应当更加完善，提供更高品质的服务。作为公共交通的使用者和消费者，公众需求对地方政府发展公共交通的决策也起到不可或缺的作用。地方政府规划公共交通发展决定了城市未来公共交通的供给情况，而随着居民生活水平的不断提高，公共交通也逐渐从卖方市场转变为买方市场，地方政府的发展公共交通的决策也需要随着形势的变化，要充分考虑公众需求，以保证公共交通的供给满足市场的需求。除了线路的规划要满足公众需求外，公共交通的服务水平也需要不断提升，以满足市民对于良好出行体验的需求。政府部门需要根据实际情况对线路进行必要的调整，加强对公共交通的服务监督，督促企业提供更好的服务，同时，要以发展的眼光提前谋划，对公共交通经营模式进行提升，为地区的发展提供基础保障。

　　对于使用个体出行方式的市民，他们对公共交通的发展没有较高的积极性，更加关注发展公共交通对自身的负面影响，他们并非不支持公共交通发展，但不希望公共交通的发展影响自身个体出行的便捷性，譬如公交专用道的划设使得社会车辆可使用路面减少，地铁建设过程中因占路施工使得城市内发生交通拥堵等。同时这部分群体拥有更多的社会资源，更容易通过媒体表达意见，影响舆论环境，因此在一些公共交通发展决策中，这部分群体更容易表达对公共交通发展决策的质疑和批评的态度。

　　虽然根据参与公共交通的角色不同，可以将公众在公共交通发展决策中的态度分为两种，但是，公众对于公共服务的需求大都出于自身需要，实现自身利益最大化，在公共交通决策中，公众中的每一个个体都是“经济人”,希望公共交通的发展决策最有利于自身需要。在实际操作中，可以发现在就公共交通决策事项征求公众意见时，发表意见的个体大都就自身体验和需求提出意见，其建议大都是朝着自身所需要的方向提出的。如乘坐长线公交的乘客希望公交站点能设置在自己出发地和目的地附近以方便自己乘车出行，而沿途则尽可能少设置站点以减少频繁停车上下客而延长的行驶时间。个体需求具有合理性，但汇总后呈现无序性，例如一条道路周边每一个居民都希望公交站点能在家门口，但公交站点不应该也不可能做到在道路每一个地方都停车上下客，因为这将大大影响道路通行能力和公交运行速度。所以公共交通发展决策很难实现对所有利益诉求的满足。而在决策之后，利益诉求得到满足的个体大都会进入沉默状态，在没有新的决策调整前不再主动发声，此时利益诉求未得到满足的部分公众则会强势发声，对决策提出反对的声音，向决策者施加压力，迫使决策者改变决策。因此，公众利益的要求在决策前往往容易被决策者忽略，而在决策之后往往反弹较大。

　　2.相关企业

　　随着社会主义市场经济的不断发展，公共交通服务基本实现由企业提供。企业需要持续发展和稳定盈利，需要随着市场的需要不断拓展和优化线路及运营方式。目前公共交通线路的经营均需要政府主管部门授权，因此企业需要拓展和优化经营线路，需要得到政府部门的许可。而启动新的公共交通运营方式，需要企业投入一定的人力、物力、财力支持。虽然目前相当数量的公共交通运营企业具有国有背景，大部分时候政府可以通过行政手段要求企业加强投入，但在实际生产中，企业会根据实际经营情况，向政府提出要求以支持企业的发展，维持企业必要的盈利水平，政府在发展公共交通的决策中，需要照顾企业的经营实际，以期确保决策达到预期效果。因此，企业维持一定盈利需求是促进地方政府发展公共交通的外在动力。

　　市场化的公共交通由企业向公众提供公共交通产品，而作为企业，为保证能可持续发展和提供高品质的公共服务，需要维持一定的收益率。因此，在提供公共交通产品的生产活动中，企业自然会有较高的利润率诉求。

　　公共交通作为公共产品，具有公益性的特点，政府在组织企业提供公共服务过程中，要求企业降低收益率以减少市民在使用公共交通过程中支出的成本。这与企业自身利益诉求是一个相反的要求。政府如对企业利益诉求不能做出较好的回应，公共交通的提供则很难有持续性。

　　在目前发展公共交通过程中，除地铁等轨道交通模式外，其他公共交通运营方式大都有多个服务提供企业。对于收益率较好的线路，企业间会互相竞争以取得线路经营权，对于收益率较低的线路，各企业对取得线路经营权的积极性普遍不高，因而造成各企业争抢收益率较好的线路经营权，却推脱收益率较低的线路经营权。企业为取得或推脱相关线路经营权，会使用自身力量对政府部门进行公关，以期获得对自身较为有利的安排。从这个角度来说，企业出于自身利益需求会对政府决策产生影响，其影响力度大小取决于该决策对企业利益影响的大小。

　　3.专业化的利益集团

　　利益集团是指因兴趣或利益而联系在一起，并意识到这些共同利益的人的组合。利益集团一般在决策过程中为了自身兴趣或利益表达政治诉求，并与其他利益集团进行竞争以推动政治体系做出最有利于自身的政治决策。利益集团普遍存在于政治环境中，如要求在附近开通特定公交线路的某一小区居民，这种非社团性的利益集团在社会公众中普遍存在，但非社团性的利益集团意见大都难以取得统一，且操作性较差。而专业化的利益集团则不同于公众中的零散的非社团性的利益集团，他们大都具有良好的专业背景，有清晰的方向和目的（其主要目的更容易契合政治体系的实际需要），有较好的渠道资源实现对政治体系的直接影响。

　　在广州市 BRT 建设中，表现比较突出的一个专业化的利益集团是交通与发展政策研究所（ITDP），根据 ITDP 官网介绍，该组织成立于 1985 年，总部位于纽约，是一家非盈利机构，旨在为全世界尤其在发展中国家推广可持续发展、经济和环保的绿色交通方式。重点支持快速公交（BRT）、自行车、绿道、城市公共空间改善、停车管理、步行及多种方式整合的项目。在其官方网站的介绍中指出，ITDP 作为首席技术顾问，参与了广州市BRT 的建设工作。

　　2005 年，ITDP 与广州市建委签订了合作备忘录，支持广州快速公交试验线项目。ITDP前后投入约 1500 万人民币，邀请设计了世界上最成功 BRT 系统的专家们赴广州进行技术援助，并派谴相关技术人员和政府官员前往南美、澳洲、韩国、雅加达等地进行 BRT系统的技术考察，辅导技术人员和政府部门加强 BRT 能力建设和协助 BRT 的规划设计工作。并协助广州 BRT 获得就了多个国内外知名奖项，接待超过三百个国内外的考察团。

　　2010 年，ITDP 在广州市政府的支持下，与广州市市政工程设计研究院联合登记成立了ITDP 中国办公室--广州市现代快速公交和可持续交通研究所。