广州市公共交通BRT拓展决策探究绪(2)

　　三、相关研究文献综述

　　（一）公共交通及快速公交系统的研究文献

　　在学界，对于发展城市交通的策略选择的问题，绝大部分学者及政府都倾向于优先发展公共交通。管驰明、崔功豪认为“公共交通方式是最有效的资源利用方式；公共交通为主体的运输体系最适合中国国情；应建立公共交通为主的多层次客运体系[1].”而在公共交通发展模式上，有不同的角度和观点。周鹤龙、徐吉谦早在 2003 年在交通需求管理的研究中就指出“交通需求管理应坚持优先发展公交的原则。”“对于特大城市要积极发展轨道交通[1].”

　　公共交通方式一般包括轨道交通、快速公交、公共汽（电）车、公共自行车、出租汽车、水上轮渡等。目前对于出租汽车是否应纳入公共交通尚存在一定的争议，而在大部制改革后，将原建设部城市公共交通建设的职能划分给交通运输部后，出租汽车的管理作为城市公共交通管理的一部分一并转到交通部门管理，在实际操作中，一般将出租汽车视为城市公共交通的补充力量。

　　对于快速公交系统，国内已有大量相关研究文献，常见的研究集中在对不同公交系统的性能对比，对快速公交系统的设计等技术研究等。陈雪明于 2003 年提出“尽管巴士快速交通兼具价格低廉和性能优良两大特点的重要交通工具，但它仍然不能完全代替其他快速轨道交通工作”,“巴士快速交通和地铁之间没有相互替代关系”“在比较和选择巴士快速交通和其他交通工具时，不能纯粹用经济指标评估。必须用系统的观点，全面客观地评价各种交通工具的优缺点，具体问题要具体分析[2].”而程赟奇于 2006 年提出“轨道交通建设需要投入大量资金，且建设周期长，应根据城市经济承受能力，慎重选择发展轨道交通的模式和时机[3].”国务院于 2012 年 12 月下发的《关于城市优先发展公共交通的指导意见》明确提出“城市公共交通具有集约高效、节能环保等优点，优先发展公共交通是缓解交通拥堵、转变城市交通发展方式、提升人民群众生活品质、提高政府基本公共服务水平的必然要求，是构建资源节约型、环境友好型社会的战略选择[4].”

　　综上可以看出，虽然优先发展公共交通已成为各级政府的共识，但不同的公共交通方式各有利弊。此外，随着居民的消费能力不断提高，个体出行呈爆发式增长，公共交通在交通体系中的地位事实上在不断下降。这种需求和事实上的矛盾使得城市发展受到限制和制约，不可否认，发展公共交通是摆在地方政府面前的一个难题，其需要考虑的因素众多，很难说哪种公共交通模式更加适应何种规模城市的需要，这要求决策者根据城市的实际情况因地制宜地做出决策。

　　（二）公共决策相关研究文献

　　在一个具体的决策活动中，决策参与者及其之间的互动也影响着决策机制的顺畅运作。

　　公共决策过程中，有决定权的是决策者，决策者有权确定决策的方案，并督促执行、检查效果。决策者的能力素质直接决定其决策水平高低，冯翠在《公共决策过程中领导者素质分析》中着重论述决策的不同阶段中领导者所应具备的重要素质，包括在公共政策问题形成与认定阶段应具备预见力和洞察力、知识素质和价值取向，在公共政策制定阶段应具备利益整合能力、预见力、决断力、组织指挥能力，在公共政策执行阶段应具备忠实、政治信念、创新力，在评估和监控阶段应具备责任感和使命感、应变能力。

　　决策者的能力素质高低直接影响决策者偏好，进而做出不同的决策。决策者某项能力素质的高低一般可以通过横向对比来判断，而决策者偏好受多项因素的影响，某一项或几项能力素质的高低差异不能说明决策者偏好的情况。兰继斌等人在《获取决策者偏好信息的一种决策方法》中，使用层次分析法（AHP），通过综合测度决策者的判断比较，获取决策者完备的偏好信息，求取决策者决策的优先权重。而在实际操作中，由于公共决策面临的决策环境多样、复杂，决策者的偏好因素难以通过制度方式加以确定并完整获取，同时，决策者偏好权重量化工作复杂，需要由决策者本人完成，对决策者要求较高。

　　公共决策过程却并非由决策者完全主导。杨开胜、孙远东在《公共决策过程的系统分析》一文中，按照系统分析的基本程序和步骤，为公共决策过程构建了一个系统分析的方法论框架。

　　按照问题界定、目标确认、方案设计、模型建立和方案评价五个方面开展公共决策过程的系统分析，重点是决策前的分析工作。在问题界定中，一个重要的内容是系统环境分析。公共决策环境对决策系统有输入作用，而在公共决策中，环境的重要部分是公众参与情况。

　　公众参与对决策过程影响效果各不相同，主要取决于政府决策议题设置的模式，王绍光在《中国公共政策议程设置的模式》一文中将公共政策议程设置的模式根据议程提出者和公众参与度的不同分为关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式和外压模式 6 种。

　　在公共决策议程中，决策议程提出者一般分为三种类型，一是决策者本身，二是接近决策者，为决策者提供智力支持的智囊团，三是由决策体系以外的民间渠道。决策者对决策议程有决定权，其提出的决策议程，一般很容易得到推进和实施，而智囊团虽然接近决策者，但其本身并没有决策的决定权，只能通过游说的方式使得决策者了解其议程并加以推进，其结果较难把握，而民间由于在决策体系以外，在没有制度保证的情况下，其对公共决策议程没有主导权，只能通过各种手段迫使决策者了解并关注其议程，以期得到推进或实施。公众参与度的高低则取决于三方面因素，一是公众参与积极性，公众对设置议程的兴趣是否被充分激发，二是议程提出者是否欢迎公众参与，是否为公众披露足够的信息以帮助公众了解决策议程，三是决策者是否接纳公众参与，是否将公众参与意见作为决策的重要依据和参考。广州市在 BRT 决策中，最初的决策采用了关门模式，由市政府提出决策并通过简单的征求意见的形式做出了决策，决策实施过程中遇到公众的较大反弹，导致公众对决策的期望两极分化，影响了决策的实际效果，这也导致了广州市在目前的 BRT 决策中，更加在意公众参与的意见，一而再再而三的将话题抛出吸引公众讨论，同时引入公咨委咨询，显然是更偏向于动员模式。

　　议程提出者的不同和公众参与程度的高低将呈现不同的公共决策议程设置模式，其结果将影响公共决策的整个过程。不同的公共决策议程设置模式下，公共决策过程面临的决策环境有所差异，决策者的转换方式也将有所不同，其决策作用于环境实现的效果会出现一定的区别，反馈情况也各有不同。

　　公众参与对公共决策议程设置有不同的影响效果，而如何保证公共决策中公众有效参与。陈萍、梁仲明在《试论公共决策中公民参与方式的有效实施》一文中，总结出我国公共政策决策中公民参与方式失效的表现主要有参与方式形式化、公民不参与、参与方式非制度化、参与方式临时化、随意化。分析了我国公民参与方式失效的原因包括一些决策者对公民参与重视不够、精英决策和民意内输入结构限制了公民参与的权限、公民参与方式单一阻碍了公民利益的畅通表达、集体决策的困境降低了公民参与方式的功效、法律规范不明确放大了行政自由裁量的空间。

　　并提出应对公众参与方式进行优化以确保公共决策中公民参与方式的有效实施。而有的学者认为公众参与在公共决策过程中失效的原因在于体制因素。王锡锌在《公共决策中的大众、专家与政府 以中国价格决策听证制度为个案的研究视角》提出：

　　“现有公共决策体制本质上是一种由政府主导的‘知识--权利’的垄断体制，在这一体制结构中不论是专家还是公众都处在这一体制结构的边缘，未能构成对政府决策权行使的理性化制约力量；而公共决策过程中包括听证会在内的公众参与困境的突围，需要在决策体制结构上重新思考和调整公共决策体制中大众、专家和政府的角色及权力配置。”

　　随着社会的发展，在公共决策环境中，公众参与的意见也逐渐分化，呈现多样化的特征，公众逐渐以不同的利益集团为代表，并可能在公共决策过程中存在利益冲突。刘超在《试论公共决策过程中利益集团冲突的原因与影响--基于社会主义和谐社会建设的视角》对公共决策过程中利益集团冲突的原因和影响进行了分析，认为“各集团在利益取向、价值取向和理性程度上的差异是公共决策过程中利益集团冲突的原因”.

　　正因如此，在政府实际决策中往往出现一个情况，决策的目标要求决策者选择的最优决策方案是能够使公共利益最大化的解决方案，而决策过程中利益集团的冲突促使决策者选择那些最容易实施的方案。

　　综上，公共决策过程的决定者是决策者，而其并不能主导整个决策过程，在公共管理中，决策环境的主要参与者是公众，根据议程提出者的不同和公众参与度的高低，公众的参与对公共决策的议程设置有不同的影响。而公众参与在公共决策过程中有失效的可能，特别在我国当前环境下，公众参与在公共决策过程中经常性失效，严重影响环境对系统的输入效率。笔者认为，在我国当前决策体制中，由于公众参与的因素趋向复杂，决策者出于决策效率等各种因素考虑，可能出现忽视公众参与意见而造成公众参与失效的局面。

　　因此，公共决策过程的分析的重点在于问题界定，确定系统边界，分析系统环境，通过对系统环境进行分析，了解其对系统的输入及系统对环境的输出效果，总结出决策系统须进一步加强的环节，完善公共决策机制，实现公共决策目标。政治系统理论可以从这个角度剖析一个公共决策形成的过程及其中对其产生影响的因素。

　　王浦劬在《一般政治系统理论基本特点刍议》中提出，政治系统理论既是政治分析方法和框架，更是概括性的一般政治学理论；既是对于社会政治生活的宏观分析，更是对于社会政治生活的微观分析；既是对于政治生活的静态分析，更是对于政治生活的动态分析；既是对于社会政治生活的结构性分析，更是对于社会政治生活的过程和机制性分析；既是规范性理论，更是经验性理论；既是以政治心理为基础的政治行为互动模式分析，更是政治心理与政治规则、政治行为与政治国家和制度的结合分析模式[1].因此，使用政治系统理论可以为分析公共决策过程提供研究的理论基础和框架，其理论价值不言而喻。在实践中，政治系统理论也得到有效的应用。吴越、卢晓梅使用政治系统理论对我国的教育政策决策进行过分析，他们提出，基于政治学视角对高校合并过程的描述与分析，可凸显教育政策是对教育领域内价值做权威性分配和本质特征。高校合并是政治系统对外部环境要求与支持的反应，政治系统采取同质化措施来缓解外部环境产生的压力，而政治系统的输出则具体以高校合并政策的形式表达[2].政治系统理论在公共交通领域政策决策的实践应用鲜有开展。而公共交通政策影响面广，舆论关注度高，直接关系到公众的日常生活，对此类决策进行实例研究，可以为政府决策提供新的视角及参考。胡伟在《政府过程》一书中提出，决策过程中的利益要求不是由政治体系外部的社会结构输入政治体系（决策中枢），而是由权力精英自身来进行利益要求的输入，即“内输入”.高传勇在《中国公共决策的内输入模式及其困境分析》一文中提出，要超越内输入决策的结构性缺陷，就应在发挥内输入机制作用的同时，完善外部输入机制，加强政府和社会之间的沟通，提高政府吸纳社会参与诉求的能力，把公众参与引入到公共决策过程中，增强公共政策的回应性，实现政府和社会在决策中的合作和互动，建立开放型决策机制[1].上述观点对于我国政府决策中经常出现的“内输入”、政府主导的分析，对本文研究有重要的借鉴意义，在公共交通的决策中存在着类似的现象和问题。