广州市公共交通BRT拓展决策探究绪(3)

　　四、研究方法及视角

　　（一）研究方法

　　1.文献研究法：通过阅读公共交通、快速公交系统、公共决策过程等方面的文献资料和广州市 BRT 建设工程相关政府内部文件，包括市人大常委会相关文件、市政府及相关工作部门的会议纪要和文件资料，掌握发展公共交通决策的特点，公共决策的一般过程和特点，了解广州市 BRT 决策开展的具体情况和程序；2.个案分析法：通过研究分析广州市 BRT 决策的实例，主要是对广州市 BRT 决策过程、实际运行情况、媒体报道、网络舆论及乘客反馈等情况，结合文献研究，掌握广州市 BRT 建设决策的决策思路、决策过程；3.理论分析法：采用政治系统理论，对广州市建设 BRT 的决策过程从输入、转换、输出三个方面进行系统分析，了解其各个系统阶段决策环境与体系开展的决策工作，并针对性提出策略建议。

　　（二）研究视角

　　政治系统理论（Political System Theory）是美国政治学家戴维·伊斯顿（David Easton）在政治学研究中运用系统分析方法对政治过程、公共决策过程进行分析的一种理论。这一理论认为，公共决策是政治系统的产出，是对周围环境所提出的要求的反应。政治系统是一个开放的系统，它容易受到环境的影响。环境是由社会大系统中除政治系统之外的各种状况和条件所构成的其他子系统组成，包括社会内部环境（生态系统、生物系统、个人系统、社会系统）和社会外部环境（国际政治系统、国际生态系统、国际社会系统）。

　　环境对政治系统的影响叫输入，政治系统为了维持自己的生存和发展，必须对压力作出反应。要求和支持输入政治系统后，经过转换过程成为政治系统的输出，从而对社会作出权威性的价值分配，即公共决策。随着政治系统的输出和政策的实施，政治系统又反馈于环境。反馈这一个概念则意味着公共决策（输出）可能改变环境，改变环境提出的要求，以及改变政治系统的自身特点。决策输出可能会产生新的要求，而这种新的要求将进一步导致政治系统的决策输出。在政治系统循环往复、不断变化的运动过程，公共政策源源不断地产生。

　　通过政治系统理论可以得出，公共决策过程就是一种输入--转换--输出的系统过程，在对公共决策进行分析时，应该特别注意公共决策与环境的相互作用，决策者如何影响公共决策的内容等方面的问题。

　　从政治系统理论的视角来看公共决策过程，政府、公共组织等公共部门通过输入、转换、输出和反馈与外界环境（包括社会内部环境和社会外部环境等）相联系。在政府决策过程中，决策过程的输入是相关利益集团的利益表达，主要是相关环境的支持与需求，转换阶段一般是由决策者进行利益综合，决策过程的输出则是具体决策作用于环境的结果，最后决策者通过政治系统的输出和政策的实施，影响外部环境的支持与需求，对后续决策的外部环境带来相应的影响，实现政治系统和公共决策的反馈。

　　公共决策过程的输入阶段是环境中有关利益方的利益表达过程。在每项公共决策过程中，存在着各种形式的利益集团，利益集团一般对决策没有决定权，主要通过不同的渠道和方式向决策者表达自身的利益诉求，其利益表达的内容主要可以分为利益的需求和对决策的支持。需求是利益相关方要求或希望决策能实现的目标，支持则是利益相关方为促成决策实现或决策有利己方，向决策者表达能够提供的支持和资源。

　　公共决策过程在转换阶段主要是由决策者对输入阶段各项利益表达进行综合，提出并通过要执行的决策提案。拥有决策决定权的决策者取决于决策体系的结构和方式，而决策者的内在倾向只有决策者本身才能掌握，且对决策结果起到举足轻重的作用，所以说转换阶段一般是黑箱操作的过程。

　　公共决策过程的输出阶段主要是通过作出决策，并加以执行的过程。政治系统决策者通过向环境输出决策，并将具体决策加以执行作用于系统环境，以实现决策目的。同时对公共决策过程输出结果进行监督、评估，以了解掌握公共决策的实施效果。

　　决策输出的效果对系统环境的提供的支持和所需的需求会产生影响，同时也会对转换阶段的决策者的决策思路造成影响，这是公共决策过程的反馈阶段。在一个完整的公共决策过程中，反馈阶段更大的作用是可以影响下一个决策的输入、转换过程。

　　在一个复杂完善的决策过程中，特别是对于决策输出过程较长的决策过程，决策的输出过程并非简单的对前期决策结果按照时间先后顺序递进式的执行，决策的输入、转换过程，不会因为决策进入输出阶段而完全停止，而是根据输出阶段的推进，继续推进，并输出新的决策，决策者往往还会根据决策输出过程中遇到的问题或产生的效果，对前期决策进行修正，以实现决策者的决策意图。

　　根据决策程序和决策体系开放性的不同，公共决策参与者除了政府部门，或多或少会有公众的身影。政府决策过程中，政府部门以外的社会主体为了维护自身及公共利益，通过多元化途径直接或间接参与政策的制订、实施和评价调整的各个阶段。

　　根据政治系统理论，地方政府发展公共交通的决策过程可以按照输入、转换和输出三个阶段建立决策过程模型，如图 1-1 所示。

　　地方政府发展公共交通的决策过程可以分为以下几个阶段。首先是决策的输入阶段，以政府、企业和公众为主的利益主体从自身利益角度出发，表达各自的利益诉求，不同的利益主体利益表达方式各有差异，决策者对于不同利益表达的接受程度由决策者根据其决策偏好有所不同；其次是决策的转换阶段，决策者对发展公共交通的决策，主要从公共利益、财力物力等资源分配、城市未来发展趋向几个方面综合考量，根据决策者的偏好吸纳决策输入的利益表达，加以综合，形成决策；第三是政策的输出阶段，在这一阶段主要是将决策加以执行，并对效果进行评估，政策输出后，将政策实际执行效果和预期效果加以对比，可以得出决策是否正确，是否达到预期效果，政策输出的实际效果，将对政策的输入阶段和转换阶段均产生影响，对于不同利益主体，他们的利益表达并非在所有的决策过程中保持全面的一致，他们可以通过前一个决策的实际效果审视自身利益是否得到满足，继而决定在下一个决策过程中向决策过程输入支持或抵抗的态度，而由于公共交通自身特有的公益性，发展公共交通的决策很难使得公共财力等资源得到较大增长，城市的发展定位也不会因为某一个公共交通的决策而出现较大变化，决策输出结果对决策转换阶段的反馈，更多地体现在对决策者偏好的影响，这将在很大程度上决定决策输入阶段不同的利益表达的权重分配，这种反馈过程对决策转换阶段的直接作用结果就是利益综合中的权重再分配。

　　在公共交通发展决策中，容易发现公众对于政府的决策经常提出不满，其中主要集中在认为政府征求公众意见、听证会等形式是走过场，公众意见在决策中往往未得到有效的采纳和体现。这种公众参与失效往往是决策转换阶段出现的问题，究其原因，其中很大程度上是因为参与决策的学者或者公众大都对决策的实施推进不够成阻力，公众参与一般都是基于自身认知对决策方案提出改进意见，但其提出的优化意见却在现实中面临诸多利益集团的冲突，因此公众参与的意见往往未被充分采纳导致公众认为被边缘化或失效，对决策者决策的科学性和民主性提出质疑。

　　参与决策的有关各方都需要理解这样一个事实--公共交通发展决策须付诸实施方能对公共利益带来实质影响，有关各方为了促使决策得到实施都需要做出一定的利益让步，决策者有必要让公众充分了解决策推进过程中所需要面对的利益冲突，利益冲突并非都是不合理利益诉求，公开那些影响决策推进的利益冲突一方面有利于公众理解决策者面临的难处，另一方面可以将这些利益冲突交给公众检阅，有利于冲突各方根据公共伦理道德的评判就决策推进做出必要的让步。