出租汽车许可制度存在的主要问题(2)

　　三、许可程序和条件问题

　　（一）程序简单随意

　　部分城市和地方在设定出租汽车许可时缺乏必要的程序和期限规定或许可的程序规定过于简单。根据《行政许可法》规定，设定许可时应当规定实施机关、条件、程序、期限。例如深圳市的出租汽车经营许可的规定中就缺乏有关许可程序的具体规定，深圳经济特区出租汽车法规第十四条中设定经了营出租汽车业务的具体条件，紧接着第十五条规定“经营者应当限期持规定材料到到公安交通管理机关办理车辆入户手续”,其中的一个条件就是“市运政管理机关批准从事出租汽车营运业务的文件”,但该法规并没有规定具体办理有关批准从事出租汽车营运业务的程序和期限。市运政管理机关批准从事出租汽车营运业务的文件的实质就是出租汽车经营者从事出租汽车经营的资格证明，但法规在设定出租汽车经营许可却对此未作出明确的规定，显然是缺少了对出租汽车经营许可程序的规定。在第十六条有关出租汽车车辆许可程序的规定又过于简单，仅指明应当“到市运政管理机关办理道路运输证，市运政管理机关应当在十五日内办妥道路运输证”.广州市出租汽车经营许可的程序规定也是略显简单，广州的地方性法规对出租汽车许可程序的规定只有第十五条一个条文，即申请出租汽车许可的，应持相应的材料向市交通行政主管部门申请，主管部门应在二十日内审查完毕。《行政许可法》对行政许可的实施程序一般有申请与受理、审查与决定、听证等程序。当然各地方和城市对出租汽车许可程序的简单规定并不妨碍其在具体实施有关许可时对《行政许可法》的适用。

　　但出租汽车的经营许可，特别是在政府实施严格的总量控制情况下，有关影响出租汽车数量和规模的许可行为将直接涉及他人利益，在地方法规设定许可的过程中，不设定严格的程序规范，将不利于对利害关系人的权利保护、行政机关行使权力的规范和社会的和谐稳定。

　　部分地方和城市规定出租汽车企业许可设置登记前置许可程序，不符合许可法的规定。根据《行政许可法》的规定，地方性法规、政府规章，不得设前置性许可。但一些地方和城市的地方性法规和政府规章在出租汽车经营许可程序上仍然设置了“先证后照”的规定。“先证后照”通俗的讲就是要求被许可人必须在行政机关获得相关的许可后，或先行办理有关许可证件后才能在工商登记机关办理有关工商执照的登记注册手续。如北京就规定，申请经营出租汽车的应到工商机关办理名称预先核准登记，然后持证明向交通部门提出书面申请，获得批准后向工商机关申领营业执照，取得营业执照、办理税务和治安登记后到公安交通管理机关申领车辆牌证，取得车辆牌证后，向管理部门领取车辆运证及准驾证、乘务员服务证等营运证件和服务监督卡。上海的法规规定，经营者应当持交通管理部门核发的许可凭证（批文），分别向其他机构申请办理执照、税务登记、车辆号牌和保险等，办妥手续的，交通部门发给经营、车辆营和驾驶员的许可证件。

　　（二）条件设置不合理

　　出租汽车许可条件设置不合理的典型表现是各城市和地区出租汽车形成的事实的垄断局面，在一个地方或城市很难有新的出租汽车经营者申请开业或者外地市的出租汽车经营者进入当地出租汽车市场提供服务（指的是在当地获得许可成立新的车队经营而非异地经营）。在出租汽车许可设定中的体现就是，设置的企业、车辆和驾驶员许可条件时使之互为条件，形成循环。例如根据广州的地方法规规定，从事出租汽车经营应取得经营资格证、车辆运营证，驾驶员应取得客运资格证。其中第十一条规定取得车辆运营证，应当具有相应的运力指标，第十四条规定申请经营资格证的，应当有符合规定数量并已取得车辆运营证的车辆和有相应数量的已取得驾驶员客运资格证的驾驶员，第八条规定运力指标的投标者应当具有本市出租汽车经营资格证或者规定数量要求的可用于客运的车辆或者相应的车辆购置金。从上述规定中我们可以看出如果要申请出租汽车经营必须得具有符合数量要求且已取得运营证的出租汽车和相应的具有资格的驾驶员，而取得车辆运营证必须得有相应的运力指标，而要求获得运力指标得参加有关部门的招投标，参加招投标的条件有两个：具有本市出租汽车经营资格证和规定数量要求的可用于出租汽车客运的车辆或车辆购置金。那么要申请出租汽车经营的申请者显然是不具有本市出租汽车经营资格证的，那么就必须“有钱”或“有车”,问题是一个申请人在没有获得许可批准前会投入资金购买车辆吗，但即使具备了相应车辆购置金，一个不具有出租汽车经营资格证的申请者如何招聘具有运营资格的驾驶员。同时，运力招标中往往采用服务质量招标的形式，即考核投标者以往经营出租汽车的服务质量指标，一个没用出租汽车经营业绩的申请者在服务质量指标考核中是不可能获得相应的指标评分的。事实就是一个：不具备出租汽车经营资格证的申请者，是不可能依据该条例的规定获得相应的经营资格证的。从广州市出租汽车运力投放的实践看，从 2007 年至今共进行 6 次出租汽车运力指标的投放招标，其中在广州地方性法规生效前的 2007 年及 2008 年的投放招标公告中明确要求投标人是“具有广州市出租客运经营资质的独立企业法人”,在条例生效后的 4 次出租汽车运力指标的投放招标公告中要求投标人的条件符合条例的有关规定。6 次运力指标的投放招标中实际中标人全部为具备经营资格证的现有经营者。

　　部分地方和城市的出租汽车法规在设定许可条件时做出歧视性、排外性规定，主要有对个体户的排除和禁止外地人员从事驾驶营运服务。根据深圳市对出租汽车经营许可的条件规定看，明确要求经营出租汽车业务的必须是注册资金在一千万元以上的运输企业，而广州规定具备法定条件的企业申请出租汽车经营资格证的应当予以核发，这样规定隐含的意思是排除企业以外的其他主体的申请，其实质就是不允许个体户从事出租汽车运输服务。广州、深圳对出租汽车驾驶员许可条件的规定中没有提出对驾驶员户籍属地的要求。上海市和北京市在出租汽车驾驶员的许可条件规定中，明确要求驾驶员具有“本市常住户籍”,但在对出租汽车经营许可中是不排除个体工商户的。

　　据以上情况分析，各地对待企业经营和个体经营以及司机是否要求本地化的争议中，采取的政策基本是：实施出租汽车企业化经营的城市，放开驾驶员从业市场，不强制要求司机本地化；而允许个体工商户从事出租汽车经营的城市对驾驶员要求具有当地户籍，即要求司机强制本地化。无论当地城市政府对出租汽车行业采取什么样政策，其基本前提都必须依法行政，即设定许可时不得作出歧视性或限制性规定。在地方性法规中明确提出驾驶员的户籍要求或禁止、变相禁止某种经营主体都有违法治的公平精神。

　　四、经营权问题

　　（一）期限设置不规范

　　出租汽车经营权期限指的是出租汽车经营权持有人在从政府主管部门取得代表具有从事出租汽车经营资格后，享有并实际能从事出租汽车营运的期间规定。出租汽车经营权持有人只有在政府主管部门规定的期限内才具有从事出租汽车经营的权利，期限届满后就失去了继续经营的权利。关于出租汽车经营权的使用年限问题，各地规定不尽相同，大致可将出租汽车经营权期限设置归为短期、中期和长期三种情况。短期一般在车辆使用周期的 2 倍以下，即期限在 5 至 10 年之间，国内大部分城市，如乌鲁木齐、合肥、长沙、福州都属于这种情况。中期一般使用年限在 10 年至 20 年期间，长期主要是指期限在 20 年以上的经营权。具有代表性有广州投放的期限为“永久使用”的出租汽车经营权，温州投放的“长期有效”的出租汽车经营权。深圳投放的经营权一开始未明确经营期限的，后来通过地方性法规将其明确为 50 年使用期限。珠海出租汽车经营权的使用期限根据投放的时间和批次不同主要有使用期限为 50 年以上的牌照、30 年的牌照和10 年的牌照三种。

　　将期限设置为 30 年甚至更长或永久使用不合理。通常来讲，经营权的使用期限越长，从经营者的角度看似乎更有利，因为期限较长经营者可以在经营期限内加大投资和管理力度，使得经营者的积极性不断提高，促进经营者间竞争，进而提升行业整体的服务水平。但是从出租汽车管理部门的角度看，过长的出租汽车经营权期限使得管理部门几乎丧失了对经营权持有者的管控能力，特别是在经营者违法有关法律法规经营的情况下，使得有关处罚，特别是涉及资质吊销的行政处罚中面临大量车辆、人员和有关费用的处置等后续工作。经营权设置为 30 年、50 年甚至永久使用的期限，各种经营风险的不可预见性越大，如经营环境变化等，对长期的出租汽车经营者而言，短期内可能风平浪静，但时间的增长有关风险积累就越多，对行业带来的影响和损害会更大，有时可能是致命性的。同时这种较长期限甚至永久使用期限的经营权投放，也与有关政策和法律法规的精神不符。早在 1999 年国务院城建部门就提出根据各地的实际情况合理设置经营权的期限，但不得搞永久使用经营权[31].2004 年建设部规章规定，特许经营的期限最长不得超过 30 年[32].

　　（二）有偿和无偿使用共存，形成不公平竞争

　　出租汽车经营权的有偿使用是指政府作为经营权的所有者将出租汽车经营权在一定期限内通过经营者支付对价出让给其予以经营的行为。有偿使用主要采取的方式有协议、招标和拍卖等[33].经营权有偿使用过程中常用的方式是拍卖，拍卖具有公平竞争的特点。但随着经济的发展，经营权的拍卖客观上会起到逐步抬高经营权价格的情况，进一步导致出租汽车经营权被资金雄厚的投资人操控，形成价格的扭曲，恶化市场环境。但采用以服务质量招投标形式无偿投放的经营权不考虑投标者的获得经营权的对价支付，实质上在同一个市场竞争的主体因进入的时间不同或获得经营权的方式不同，而形成事实上的不公平竞争。