出租汽车行政许可制度的法理考察(2)

　　（二）区域性

　　指的是出租汽车经营的区域特点是个“面”,主要在城市的行政区域或部分区域实施分散性、流动性经营，其经营一般不超出在获得许可时指定的区域，经营过程中其线路、运营时间等是依据乘客的需求决定的。出租汽车的区域性主要是将出租汽车与其他道路旅客运输、公交车等方式从经营范围和服务特点比较的角度来讲的，其他道路旅客运输、公交车等的经营是按照固定的线路、站点营运，其线路一经确定，其营运范围不受城市区域的影响，实际中这种营运范围广泛存在着跨县区、市际、省际甚至国际。

　　（三）公共性

　　主要是指从出租汽车在按照乘客出行意愿提供客运驾驶服务时，具有与城市交通体系中的公共交通相似的服务特性。公共交通的公共性最重要的表现就是服务对象是不特定的公众，他不是少数人专享的，公众有平等乘坐的机会。出租汽车也是为不特定的公众提供出行的一种城市交通出行方式，且必须提供普遍和连续的出行服务，任何人只要向出租汽车经营者提出乘坐的意思表示，并且按照政府规定的收费项目和标准支付服务费用都可以平等的享受出租汽车出行服务。出租汽车的公共性就体现在他的服务对象的不特定性，收费标准和服务质量的统一性，以及他服务的普遍性和连续性。

　　（四）经济性

　　指的是在获得与出租汽车出行服务相近的各种出行服务中，出租汽车这种方式所耗费的资源最少或者在耗费同等资源的情况下提供的服务最优。即从出租汽车占用消耗能源、道路公共服务设施与其提供的大众服务的对比角度，相对于私家车、租赁车等其他与出租汽车提供的出行服务较为接近的城市交通出行方式相比具有显着的经济性。一方面从乘客的角度讲，在获得出租汽车排他性的出行服务中，与之接近的私家车出行或者租赁车自驾出行对比，消费者支付费用最经济的方式是乘坐出租汽车出行；另一方面从对公共资源占用和消耗的角度讲，在消耗同等资源的情况下，相比较出租汽车提供的出行服务最多，或者提供同样或类似的出行服务，相比较占用的公共资源最小。经济性主要体现在公共资源投入和使用过程中节约的水平及其使用的合理性。当然，相对于地铁、公交车等大容量的城市公共交通，出租汽车无论是在运量还是运输服务价格上，显然不具有经济性。

　　出租汽车的首要价值就在于方便公众出行，提供多样化的选择，目前全国所有城市和发达地区的大部分乡镇均有出租汽车，他为社会公众提供更加便捷的出行条件，满足了消费者较高和特殊层次的出行需求。其次，出租汽车“门到门”的服务特点，显着提升了城市公共交通的服务能力，方便快捷的服务优势更加适应城市快节奏的生活。与地铁、公交车、租赁车等其他交通方式共同组成分工合作、优势互补、协调发展的城市交通体系，保障城市运行的效率。再次，出租汽车有效解决部分人员的就业，促进社会经济的发展，出租汽车不但有效安置了部分人员的就业，也促进的汽车维修保养、配件制造等一系列相关产业的发展，成为有效的为社会生活争取时间、提高效益的工具。

　　二、出租汽车行政许可制度的功能与作用

　　评价出租汽车行政许可对行业现实运作和未来发展的作用，关键就在于探究出租汽车行政许可本身在行业管理中的合理定位，这主要涉及行政权力与民事权利、政府管制与市场调节、公共利益与私人利益这三个基本问题的平衡和协调。

　　出租汽车行政许可是政府行政权力介入经营者、驾驶员、乘客和出租汽车经营权持有者等各种涉及出租汽车营运的主体之间权利，实施干预的一种秩序行政，并通过行政许可制度构成中的一系列措施，达到正义、自由和秩序等出租汽车法制建设所追求的理念。出租汽车行政许可设定的重要理由就是为了公共交通的安全、交通运输秩序和城市形象等需要，出租汽车经营权利的行使必然会占用道路等公共资源，进而影响公众安全和社会运行，因此政府必须承担相应的公共管理责任。

　　出租汽车行政许可作为政府对该市场实施宏观调的重要措施和机制，与其他调控方式相比，行政许可具有措施直接有效、权利义务约定明确等特征，政府的调控措施通过行政许可能直接作用于出租汽车的日常管理领域，从而有助于政府调控目的实现。一方面政府要培育和引导出租汽车市场的健康发展，另一方面又要在市场自发性与政府管制设定的目标背离时，对出租汽车行业实施直接规制。

　　出租汽车行政许可在维护公共利益与个体利益等社会整体利益的作用方面具有不可取代的作用。政府的目的在于为人民谋福利，洛克简单明确地概括了政府行政权运用的目标[17].随着社会经济的发展，利益主体日益多元，尽管我们也强调对私人利益的维护和尊重，但公共利益与私人利益的冲突不可避免，当他们不一致或产生冲突时，就需要面临取舍和保护的优先顺序问题。因此，我们在设定利益分配的规则时就必须对行政许可的界限做出科学、合理的界定，一方面政府不应以个体利益的牺牲为对价换取公共利益的短暂增长，另一方面也不应为个体利益而忽视或牺牲公共利益。兼顾公共和个体两者利益是必然和正确的选择。

　　出租汽车经营权作为受到城市道路资源等基础设施限制的有限公共资源，为了确保对公共资源的合理利用和开发，防止竞争的无序和环境造成不利影响，国家有必要对出租汽车的规模实施合理有效的调控，实施行政许可制度，以便更好的利用城市基础设施，到达出租汽车与其他城市出行方式的和谐发展。通过以上分析，我们认为出租汽车行政许可制度应当有如下功能：

　　（一）预防和纠正出租汽车市场的盲目性

　　行政许可作为一种许可事项前置监管的方式，通过事前调控，可以避免或控制出租汽车市场的潜在风险。尽管市场是公共资源配置的最有效方式，他在价值规律的支配下，本能的在社会经济活动中发挥着调节作用，但是，纯理论且无任何限制的市场经济是不存在的。市场及其运行机制存在着一些具有普遍性的且自身不能克服弱点、消极因素，需要政府及时的去辅佐、弥补和纠正。从预防和纠正出租汽车市场盲目性的角度讲，出租汽车行政许可制度的本质就是由管理机构制定并执行的直接干预出租汽车市场资源配置机制或调节出租汽车经营者和乘客间的出行供需决策的规则或行为。其合理性体现在出租汽车的许可制度既要防止和限制形成市场垄断，又要弥补市场的外部性缺陷。

　　（二）合理配置出租汽车市场的公共资源

　　出租汽车行政许可制度旨在避免市场上的经营权等有关要素配置的盲目性。在社会主义经济发展的初级阶段，政府主导型的市场中，若对城市有限的公共资源完全靠市场机制自发调节，不仅会导致配置不公，且会影响公共资源的使用效率，造成低效和不必要的浪费。因此，出租汽车行政许可制度能够在出租汽车市场公共资源的配置上，既确保出租汽车出行这一公共产品的充分提供，又使之与其他交通方式协调发展，确保公共资源的公平分配。

　　（三）限制权力和权利的任意行使

　　从行政权力的角度讲，在行业总体发展规划的指导下，出租汽车行政许可制度的设定，规范了许可相关的标准、程序和实施机构，有效的规范和约束许可机关的行政权力，避免了许可机关的不作为和胡作为。从出租汽车经营相关者的权利角度看，出租汽车行政许可无论是“解禁”还是“授权”,都是限制出租汽车经营过程中民事权利或资格的任意运用或享有为目的的。这意味着一方面是对出租汽车经营相关者享有的从事出租汽车营运权利的确认，另一方面也对其享有的从事出租汽车营运权利设定边界。

　　当然，我们在看到出租汽车行政许可制度的积极作用和功能的同时，也不能忽视其消极和负面的影响，正如市场机制天然具有的盲目性和缺陷一样，政府通过行政许可制度对出租汽车市场的调控和干预也会存在者失效的可能，如通过出租汽车行政许可实施资源的分配是否必然是公正的，分配的效率是否必然是高效的，以及在许可及后续的监管过程中可能存在“寻租行为”等[18].