出租汽车行政许可制度的比较研究(2)

　　第三节 伦敦出租汽车行政许可制度

　　一、伦敦出租汽车基本情况

　　伦敦出租汽车一直延续着百年前“老爷车”的样式，而且都为黑色的，因此被市民称为“黑的士”.尽管现代伦敦的出租汽车外观色彩已不再是单调的黑色，而被涂上色彩斑斓的颜色，不过它们仍然被市民称作“黑的士”.“黑的士”就是传统意义上的出租汽车，他必须在政府取得行政许可，驾驶员必须经过严格的培训和考核。伦敦共有约 2.3 万台“黑色”出租汽车，“黑的士”车辆比较高，内部空间较大，靠后车窗的后排座位能够坐 3个人，与之相对并与驾驶员座位及行李位置背靠还有两个可折叠的临时座位，乘客可将随身携带的行李放置在驾驶员位置隔壁的行李专用位置上。

　　此外还有一种比“黑的士”便宜、便捷的出租汽车，一般被称为“迷你的士”,它主要是通过电话、网络等预约叫车。“迷你的士”一般是私家车，车主通过向政府申请牌照而获取运营资格，这种私家车性质的出租汽车不可以在街上通过巡游的方式招揽乘客，只能接受提前预订。大伦敦地区拥有预约出租执照的私家车约有 4.9 万台。“黑的士”驾驶员通常都是本地常驻居民，而预约出租执照的私家车驾驶员多为国外移民，且印度、巴基斯坦人较多。

　　二、伦敦出租汽车实行许可制

　　伦敦出租汽车法律由一系列议会通过的法案共同构成，法案随着出租汽车的发展不断的修订和增加，其主要对车辆行政许可、经营服务行为、计价器和出租汽车徽章的使用进行规范。伦敦出租汽车的营运牌照实行政府许可制度，具体实施部门是伦敦市运输局，它严格限制出租汽车经营者牌照的转让。根据有关出租汽车法律的规定，出租汽车牌照不能出售，所有权归伦敦运输局。个人出租汽车牌照持有人若死亡，其牌照和车辆可转给其继承人，继承者要承担有关出租汽车经营责任并符合经营出租汽车的要求。

　　对于经营出租汽车的个人或公司，伦敦运输局向经营者、车辆和驾驶员分别发放许可，并定期审核。根据服务类型分为两类出租汽车许可做出不同的规定，一类是传统的“黑的士”许可，另一类是预约出租汽车汽车的许可。伦敦“黑的士”许可牌照的有效期为1 年，需要交纳 163 英镑的许可费用。伦敦的传统出租汽车“黑的士”是分区域经营的，其经营区域是依据驾驶员佩戴的徽章来区分的。驾驶员的徽章分为绿色和黄色两类，持绿色徽章的驾驶员可在允许停车载客的伦敦任何区域内载客，持黄色徽章的驾驶员只能在运输局划分的 16 个区域中指定的一个区域载客，驾驶员可以将乘客从徽章指定允许载客的区域运至其他区域，但反之不行。预约出租汽车经营者许可牌照的有效期为 5 年，分为小车和大车两个类型，获得小车的经营者许可需要交纳 1253 英镑的许可费用，而大车的经营者许可需要交纳 2410 英镑的许可费用。预约出租汽车车辆许可牌照的有效期为 1 年，需要交纳 114 英镑的许可费用，不过需要通过半年一次的审核，且需交纳 50英镑的审核费用。

　　三、出租汽车驾驶员许可制度

　　伦敦出租汽车驾驶员根据驾驶车辆许可的类型也分为传统出租汽车“黑的士”的驾驶许可和预约出租汽车的驾驶许可。“黑的士”的驾驶从业资格有效期为 3 年，许可费用249 英镑。在伦敦要成为一个合法的出租汽车司机必须通过从 1865 年开始实施的“伦敦知识”考试。这项测试是世界上最严格出租汽车驾驶员测试，一般要花费 3 年的时间准备和测试，全部通过至少要参加 12 次的实地测试，此外还有严格的身体检查与司机本人的经历审查，知识测试费用 250 英镑。预约出租汽车的驾驶从业许可相对容易，取得同样有效期为 3 年的从业许可，需要交纳许可费用 262 英镑，交纳 30 至 50 英镑的伦敦地理能力评估测试费用，并通过能力评估，同时还需要提交体检合格报告[23].

　　伦敦出租汽车许可牌照的管理非常严格，使用没有“黑的士”许可牌照的出租汽车巡游揽客，将面临 2500 英镑的处罚，任何伪造出租汽车和驾驶员许可牌照的行为都将面临无限制罚款，甚至 10 年监禁的刑事处罚。

　　第四节 纽约出租汽车行政许可制度

　　一、纽约出租汽车基本情况

　　纽约出租汽车行业管理部门是 1971 年成立的纽约出租汽车和轿车委员会（TLC），他负责制定行业规范、服务标准，实施出租汽车牌照的许可等微观管理和宏观调控职能。

　　根据 TLC 的最新资料，目前纽约有出租汽车 13434 台。车辆颜色为黄色，车型主要是福特维多利亚。皇冠等大尺寸的轿车，目的是最大限度的保证驾驶员和乘客的安全和舒适，及适应市区和郊区各种复杂路况下长时间连续运营的需要。起步价为 2.5 美元，起步含 1/5 英里（约为 0.32 公里），以后每 1/5 英里加 0.40 美元，高峰时刻（周一到周五下午 4 点到 8 点）附加费 1 美元，停车等候每小时 24 美元。车辆要求必须是全新车，且使用 5 年就要更新，而对于非固定驾驶员的出租汽车车辆 3 年就要更新。出租汽车经营者分为独立车主和公司车队，独立车主是指只有一辆出租汽车的人，公司是指至少有2 辆出租汽车的经营者，车队是指至少 25 辆出租汽车的公司。根据“纽约出租汽车行业联盟”公布的数据，纽约出租汽车驾驶员由 130 余个国家的移民构成[24].

　　二、纽约出租汽车实行许可证管理

　　在纽约从事出租汽车营运，无论是车主还是车队都需要从政府获得出租汽车牌照，目前出租汽车牌照通过拍卖的形式予以许可，具体条件以拍卖公告为准。在上世纪 20至 40 年代，纽约出租汽车得到了迅猛发展，但也带来了欺诈、强行拉客等服务问题，1937 年，纽约市政当局为解决车辆过多等问题，通过地方议会立法将纽约出租汽车车辆数限定在 13595 辆[25].到了上世纪 40 年代，大约只有 1.2 万台出租汽车在继续运营。

　　此后 50 多年，纽约没有增加出租汽车车辆许可。至 2004 年 TLC 共发放了 4 万个出租汽车驾驶员许可证和 12487 个出租汽车许可证。2004 年，纽约拍卖 300 个公司经营的出租汽车新增牌照，价格为 34.44 万美元。2013 年 3 月纽约新增 168 个专门用于接待轮椅乘客的出租汽车牌照，要求只有出租汽车司机才能投标，最高的成交价达到了 96.5 万美元[26].纽约出租汽车地方法律规定，所有的出租汽车均可出租给他人驾驶，TLC 对出租汽车租赁驾驶的费用实施限价。独立车主要转让出租汽车只能给其他独立车主。独立车主的营业时间不得少于 210 天/年，车队的出租汽车须 24 小时营运。1979 年 TLC 颁布了出租汽车牌照租赁规定，允许出租汽车许可牌照租赁，于是有些出租汽车牌照拥有人通过牌照租赁获益，并形成长长的租赁链条[27].

　　三、出租汽车驾驶员许可制度

　　纽约实行驾驶员许可证制度，驾驶员如要从事出租营运服务需要通过专门学习与考试获得营运许可执照。首先，驾驶许可执照申请者需参加 20 个学时的课程，主要培训的内容为交通规则、城市地理、司机与乘客关系以及自卫措施等的知识。其次，完成学习的课时后参加专门的考试测试，考核的内容与培训的课程一致，考试的形式是将有关交通规则、城市地理、司机与乘客关系以及自卫措施等方面的知识随机形成 30 个问题，申请者能答出其中的 22 个即符合条件。最后就是提交资料领取出租汽车许可执照，之后就可以从事出租汽车服务了。纽约有 47484 位获得许可的出租汽车驾驶员[28],纽约的出租汽车驾驶员主要是受雇于公司，每天须向公司交纳 100 美元“承包金”,还要支付约50 美元的油费，公司承担车辆保险、维修等，车辆发生故障时公司提供给驾驶员另一辆出租汽车暂时使用。

　　第五节 国外出租汽车行政许可制度的启示

　　一、行政许可制度是政府实施调控的重要手段

　　行政许可制度是各城市实施出租汽车行业调控的主要手段，甚至是唯一手段。尽管在具体许可的条件、形式以及期限等方面存在诸多差异，如有的采用特许的形式，有的是一般许可的形式；有的实施严格的数量控制，有的实施严格的服务质量监管；但总体上各城市均对出租汽车行政许可制度在实施行业管制方面的作用予以高度重视。

　　二、许可牌照的交易流转和出租应当受到控制

　　从香港的出租汽车牌照自由转让的经验分析，在不受限制的许可牌照转让过程中，许可牌照的价格将会被逐渐“炒”高，最终资本将过度参与出租汽车营收利益的分配，使得驾驶员利益受损，进而损害乘客利益。纽约 1979 年《租车法案》允许出租汽车牌照和车辆租赁，导致小的出租汽车公司开始转租许可牌照，使得许可牌照持有人与驾驶员及驾驶员间出现多次转租，管理部门不能有效的对出租汽车服务实施监管，最终使得出租汽车服务质量降低。同时，许可牌照的租赁制度也使得出租汽车驾驶员的收入降低、工作条件逐步恶化，整个行业的服务质量下降。因此，对于许可牌照的转让和租赁在立法中必须予以严格的限制，即使需要对许可牌照的转让和租赁做出允许的规定，也要附加必要的限制条件，如受让人的条件、义务，限制转租的次数和费用等。

　　三、驾驶员的许可必须以严格培训考核为前提

　　以伦敦为代表的对出租汽车驾驶员实施严格的资质管理、考核的许可规定，如 “伦敦知识”考试、严格的身体检查以及徽章制度等，使伦敦出租汽车驾驶员成为被世人认可的、有礼貌的服务人员，其服务质量在世界上最高。而纽约的出租汽车驾驶员的许可制度过于简单和宽松，在加上牌照转租制度的规定，使得驾驶员的收入过低，行业缺乏吸引力，逐渐变成新移民 “打短工”的领地，行业服务质量提升乏力。伦敦和纽约出租汽车驾驶员的许可制度的对比，说明对出租汽车驾驶员许可实施严格的培训、考核有利于提升行业服务质量，使出租汽车变成城市靓丽的风景线。

　　四、创新出租汽车的牌照许可方式

　　出租汽车行政许可制度是管理出租汽车行业的重要手段，随着社会经济的发展，行政许可制度也应予以革新，使之适应新的形势。不同国家和城市的出租汽车行政许可制度比较提示我们，首先，应当借鉴有关经验，对出租汽车实施分类许可，如许可在城市全区域范围内运营的为一类，以及许可在城郊及远郊周边运营为另一类。其次，实施分区域许可制度，对整个城市实施区域划分，根据许可类别制定出租汽车营运区域。再次，区分预约出租汽车和巡游出租汽车许可，严格监管不同营运方式出租汽车经营行为，充分利用现代科技手段，提高车辆有效利用率，缓解交通压力，实现对驾驶员服务质量的有效控制。