出租汽车行政许可相关法律完善绪论(2)

　　三、行政审批

　　“行政审批”是我国实行统一、集中管理的计划经济时代控制社会经济的一种基本手段，他适用于政府管理内、外部各个领域事务。在实际的使用中经常与行政许可混淆，甚至彼此取代，如有一种观点认为行政审批是指“行政机关，根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取‘批准’、‘同意’、‘年检’发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为”,并将其分为行政审核和行政批准[4].行政审批的本质是政府机关对其管理的事项通过各种手段和措施实施控制、规范、引导、约束等等的行为，以实现管控社会政治经济生活的目的。

　　行政许可是政府通过法律手段实现行政审批要达到的目的的一种重要形式。行政审批概念的外延和内涵要比行政许可广泛，即行政许可是行政审批的法制化，体现的是许可机关与行政管理相对人之间行政法律关系；行政审批是行政许可的本质，体现的审批机关与申请机关行政管理和等级关系，涉及的不仅是审批机关与行政管理相对人之间行政法律关系，还可能是行政机关内部的上下级关系，是审批机关的行政权力的运用。两者的主要区别有：第一，所属的学科类别不同，行政许可是行政法学上的概念，行政审批是管理学上的概念；第二，调整对象的行为属性不同，行政许可是一种外部行政行为，行政审批则主要是内部行政行为；三是法律救济的方式和途径不同，行政许可的法律性质是具体行政行为，可通过行政复议、行政诉讼的方式救济，行政审批通常不适用上述救济方式。

　　四、出租汽车行政许可制度

　　出租汽车行政许可制度是出租汽车管理机构依法处理出租汽车经营申请，根据出租汽车许可法律、法规的规定赋予其在特定区域从事出租汽车经营活动资格或者向乘客提供出租汽车运输服务行为的各项具体制度的总称。出租汽车行政许可制度不是单项制度，而是规范出租汽车行政许可行为的制度体系，由多项制度共同构成。具体包括出租汽车行政许可的设定制度、实施主体规范制度、保证公平实施的程序制度、对被许可人实施监督检查制度以及责任追究、听证、处罚和退出等一系列的配套制度等。出租汽车行政许可制度与出租汽车的管理体制密切相关，同时也决定于出租汽车赖以存在的社会经济基础。随着社会经济的发展，我国行政管理体制改革以及法治社会建设的深入，出租汽车行政许可制度也要随之发生变化。

　　第三节 文献综述

　　一、关于行政许可制度的研究

　　《行政许可法》已经实施十年，许多学者对其进行了研究，并提出了大量修改完善的建议。潘怀明从行政许可发展规律的哲学角度分析，认为“行政许可是人类社会发展的必然产物”.顾爱平认为在贯彻行政许可法中，应切实转变政府职能，加快行政管理体制改革，不断更新管理理念和管理方式，因此行政许可制度改革面临的任务还很艰巨，需要在践中不断的探索[6].何良苏、陈鸿认为我国的行政许可制度存在许可设定的主体不明确、审批范围不明确、许可程序不完备、许可效率低下，办事拖拉，视许可为“恩赐”、滥用许可及谋利等问题[7].祝丽生提出从正确界定许可的范围和领域、改革现行的行政审批制度、简化许可手续、加大许可的监督力度、提高许可人员的素质等方面完善行政许可制度的建议[8].此外还有一些毕业论文也对我国行政许可制度进行了研究，提出了相关的对策建议。谷苏认为与中国相比，美国等西方国家的许可制度是在市场经济中发展起来的，而我国的行政许可制度是在计划经济时代发展起来，许多许可具有浓厚的计划经济色彩[9].

　　从西方国家许可制度改革趋势看，美国至上世纪 70 年代末，日本至上世纪 90 年代中期开始，行政审批项目大幅度减少，行政审批程序进一步简化，在航空汽车运输、天然气、铁路和电信等领域取消或部分取消了管制，为经济持续增长奠定了制度基础。从以上收集的材料看，对行政许可制度的产生、价值和作用，以及行政许可的范围、形式和我国现行行政许可存在的问题及完善建议均有深入的研究。

　　二、关于出租汽车行政许可制度的研究

　　目前，对出租汽车行业的研究多集中在经营模式、分配制度等经济和管理领域。熊宗鹏认为在出租汽车的市场准入问题上采用行政审批既不符合依法治国的时代要求，也不利于出租汽车行业发挥自身的市场功能与活性，在许可制度设计上应当对准入采用“自由申领”制度，并通过出租汽车营运牌照使用费来调节市场的出租汽车数量[10].江琳认为应当取消出租汽车的数量管制，尽快制定和修改相关的法律、法规，把数量管制的特别许可改成普通许可的资质准入[11].徐英俊、刘万顺认为出租汽车管制必须创新，既需要制定科学合理的动态总量控制规划，更需要进行质量控制，完善出租汽车行业管制立法[12].章亮亮认为我国对出租汽车行业实行行政特许制度，尤其是行政权力对准入规制和总量控制的设置，使得出租汽车市场具有很强的封闭性和垄断性，因此应由特许经营权制度向标准制度变革[13].

　　陈明艺研究外国的出租汽车规制历史后认为出租汽车规制的历史悠久，可上溯至 17世纪的伦敦和威斯敏斯限制马车数量以解决交通拥堵的问题，而美国则于 20 世纪 20 年代末开始对出租汽车市场进行规制，在上世纪 70 年代之前，人们通常认为市场规制，特别是数量上的规制是为了维护公共利益，具有合理性。当然对数量规制的争议从来都没有中断过，支持数量规制的一方认为可以解决市场失灵，反对规制的认为，数量规制导致垄断。随着美国规制解除运动的发展，20 世纪 80 年代一些城市陆续解除了出租汽车行业的进入限制，但事与愿违解除规制后又出现了许多新的问题。20 世纪 90 年初期，美国一些解除规制的城市又陆续重新恢复规制。美国的经验对西方国家产生了深刻的影响，欧洲各国及澳大利亚始终没有完全解除对出租汽车市场的规制[14].

　　从有关材料看，出租汽车行业研究多集中于政府市场管制的存废之争，特别是在数量是否应当控制上存在较大的争议，但对政府管制的方式、范围及措施涉及较少。同时不管是支持还是反对政府管制，基本在对出租汽车应当设定许可的认识上，学界观点趋于一致支持。目前对出租汽车许可的项目、程序和条件如何设定，在立法中如何体现等进行深入研究的不多。

　　第四节 研究方法和论文框架

　　一、研究方法

　　本论文的研究的主要对象是出租汽车行政许可存在的问题及完善建议，在具体研究过程将结合和运用以下几种方法展开：

　　（一）文献研究方法。本文所收集的资料主要涉及文献资料和档案材料。主要是去大学院校图书馆查阅、网上资料查阅、工作资料查阅、购买书目或书店查阅等形式获得，从资料的内容上看主要是有关行政许可的着作、论文、文件和工作报告等，目的是获取有关涉及出租汽车行业研究的基础理论和行业现状等文字材料。

　　（二）实证调研方法。实证调研作为文献研究的补充，可获取文献资料等途径无法获得的资料，并对文献资料进行旁证。其主要通过调查问卷和访谈，深入接触与出租汽车行政许可相关的人士，涉及政府部门、交通一线管理人员、法律界人士等范围，对出租汽车行政许可存在问题及其解决措施进行了广泛调查了解。

　　（三）比较研究法。主要通过对国内外不同城市在出租汽车许可制度方面的比较，找出彼此之间的相似性或相异性，通过不同城市间在出租汽车在许可制度方面的考察，探求在出租汽车许可制度普遍规律与特殊规律。

　　二、分析框架